“三位一體”破解“急救不急”

丁賢

自2015年11月，市十四屆人大常委會第二十四次會議第一次審議條例草案，至2016年7月常委會會議表決通過，《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》（以下簡稱條例）整個立法過程歷時八個月。回顧整個立法過程，條例草案共經(jīng)歷了三次審議方交付表決，包括兩次分組審議和一次大會審議，體現(xiàn)了常委會對本條例的高度重視，做到了研究充分、審議充分和修改充分。

破除急救隔閡，著力體現(xiàn)“三位一體”

圍繞完善條例草案，法制委、法工委開展了一系列立法調(diào)研：在條例草案向社會公開征求意見的基礎(chǔ)上，靈活運用座談會、論證會、研討會和實地調(diào)研等多種調(diào)研形式，多方面、多渠道地聽取院前急救機(jī)構(gòu)、院內(nèi)急救機(jī)構(gòu)及其上級主管部門、相關(guān)社會組織、人大代表、醫(yī)護(hù)人員、律師、專家和廣大市民的意見，并認(rèn)真吸收采納。對于社會各方面關(guān)注度高、分歧較大的問題，還數(shù)次召開專家論證會深入討論以形成共識。

在立法的指導(dǎo)思想和主要制度設(shè)計上，考慮到院前急救、院內(nèi)急救的救治過程對于患者而言是不可分割的整體，任何一個環(huán)節(jié)的疏忽、脫節(jié)都有可能影響患者的最終搶救結(jié)果；同時，也考慮到在院前急救人員到達(dá)前，現(xiàn)場其他人員的第一時間救治也十分重要，因此，法制委堅持以院前急救、院內(nèi)急救和社會急救“三位一體”的急救醫(yī)療服務(wù)理念為立法指導(dǎo)思想，力求解決社會反映強(qiáng)烈的難點問題，突出針對性和可操作性。這在全國各省市急救醫(yī)療立法中尚屬首次，有利于破解院前急救、院內(nèi)急救和社會急救之間的隔閡，全面提升急救醫(yī)療服務(wù)水平。

急診扎推，如何解決“請不出”

長期以來，本市各三甲醫(yī)院急診室患者集中，醫(yī)院不堪重負(fù)。當(dāng)前急診室中有一些患者并非急危重癥等需要急救的病人，醫(yī)院的急診資源被大量非急診急救病人占用，在一定程度上影響了真正需要救治的急危重患者，造成了“急救不急”的現(xiàn)象。在常委會審議過程中，如何改變“急救不急”的現(xiàn)象，使得醫(yī)療資源得到最大程度的利用，引起了各位常委會組成人員的共鳴。

隨后，法制委、法工委帶著問題赴上海申康醫(yī)藥發(fā)展中心開展立法調(diào)研，面對面交流，尋求問題的解決方案。隨著調(diào)研的深入，實施急診分級救治，引導(dǎo)患者合理分流，提高急診科的效率，成為各方的一致共識。同時，很多實施中的細(xì)節(jié)問題也一再被提及：“急診分級救治目前僅有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的規(guī)范性文件，如何操作” “如果有病人質(zhì)疑醫(yī)院的分級標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)如何處理”等。

隨著調(diào)研的深入，我們深知急診分級救治不是光喊喊口號那么簡單的事情，而是要設(shè)計一整套相互配合的制度，扎扎實實地向前推進(jìn)。第一步，是要在條例中將急診分級救治制度予以固化，明確其法律地位，使得這項制度的實施于法有據(jù)；第二步，要求市衛(wèi)生計生部門盡快制定、完善急診分級救治標(biāo)準(zhǔn)，明確實施的目標(biāo)和措施；第三步，要求院內(nèi)急救機(jī)構(gòu)依據(jù)急診分級救治標(biāo)準(zhǔn)，制定本單位的執(zhí)行制度，引導(dǎo)急診患者合理分流，逐步實現(xiàn)按照患者疾病嚴(yán)重程度進(jìn)行分級，并決定救治的優(yōu)先次序。

條例實施后，令人欣喜的是，急診分級救治制度已在本市各大醫(yī)院全面推行。有了法規(guī)的保駕護(hù)航，急診分級的實施越來越有序，市民的知曉度和接受度也不斷提高，越來越多需要急救的急危重患者得到及時有效的救治。

“好人法”如何讓善意施救者無后顧之憂

路遇他人突發(fā)疾病，該不該救？怎么救？這是擺在每一個施救者和準(zhǔn)施救者面前的難題。鼓勵和倡導(dǎo)緊急現(xiàn)場救護(hù)行為，激發(fā)社會正能量，讓善心善行沒有后顧之憂，是本次急救醫(yī)療立法的宗旨之一。因此，條例也被媒體稱為“滬版好人法”，在立法伊始便備受關(guān)注并被社會寄予厚望。

條例草案規(guī)定，因緊急現(xiàn)場救護(hù)行為對患者造成損害的，經(jīng)過合法程序認(rèn)定，由政府予以補(bǔ)償。在立法調(diào)研過程中，圍繞是否免責(zé)的討論和辯論同樣激烈。一種意見認(rèn)為，緊急現(xiàn)場救護(hù)行為是一種無償?shù)摹⑸埔獾娜说乐髁x救助，世界主流“好人法”都明確規(guī)定施救者不需要承擔(dān)法律責(zé)任，這樣可以鼓勵更多的人敢于行善。另一種意見認(rèn)為，緊急現(xiàn)場救護(hù)行為是否免責(zé)的問題涉及基本民事制度，屬國家專屬立法權(quán)限，應(yīng)該根據(jù)上位法來規(guī)定。還有的意見認(rèn)為，草案中“由政府予以補(bǔ)償”規(guī)定對施救者的保護(hù)力度不夠，建議由社會組織通過設(shè)立專項基金、商業(yè)保險等形式，給予施救人獎勵或保障。

由于該問題涉及面非常廣，專業(yè)性也很強(qiáng)，法制委查閱了國內(nèi)外相關(guān)立法資料，還特地召開了兩場立法論證會，邀請了醫(yī)學(xué)、法學(xué)、司法系統(tǒng)以及保險業(yè)等方面的專家參與討論和研究。在此基礎(chǔ)上，法制委認(rèn)為：緊急現(xiàn)場救護(hù)行為是一種人道主義救助，地方立法應(yīng)當(dāng)在全社會鼓勵和倡導(dǎo)這一救護(hù)行為。為此，條例鼓勵“市民撥打120專線電話進(jìn)行急救呼叫，可以在醫(yī)療急救指揮調(diào)度人員的指導(dǎo)下開展緊急救助，也可以根據(jù)現(xiàn)場情況開展緊急救助，為急救提供便利”，鼓勵“具備急救技能的市民，對急危重患者按照急救操作規(guī)范實施緊急現(xiàn)場救護(hù)”，鼓勵“經(jīng)過培訓(xùn)的人員使用自動體外除顫儀等急救器械進(jìn)行緊急現(xiàn)場救護(hù)”。同時，為了消除施救人的后顧之憂，在全社會營造積極參與急救的良好氛圍，條例規(guī)定“緊急現(xiàn)場救護(hù)行為受法律保護(hù)，對患者造成損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任” “市人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵社會組織通過商業(yè)保險、獎勵、捐贈等形式，支持和引導(dǎo)市民參與緊急現(xiàn)場救護(hù)”。

在條例實施后，市衛(wèi)計委、市醫(yī)療急救中心加大了宣傳貫徹力度，通過專題電視解讀、拍攝急救紀(jì)實片、急救培訓(xùn)、急救學(xué)術(shù)交流等各種方式宣傳條例，提高條例的知曉度，力求市民的最大支持和配合。在之后舉行的上海國際馬拉松比賽中，在每日出行人數(shù)最多的軌道交通中，都涌現(xiàn)出了普通市民對突發(fā)疾病的患者伸出援手、及時進(jìn)行救治的事例，這也體現(xiàn)了條例制定的初衷。