要么不做，要做就做“三位一體”

孫鑫

2016年7月29日，《上海市急救醫療服務條例》經市人大常委會審議通過，自2016年11月1日起施行。該條例是全國首部院前、院內和社會急救“三位一體”的有關急救醫療服務條例，其特點是加強院前急救資源配置、建立急診分級救治制度、依法保護公民緊急現場救護行為，確保急重病患者得到安全、有效、及時的救治，弘揚救死扶傷的人道主義精神。在該條例立法過程中，市人大教科文衛委員會做了大量工作，為了更好地回顧立法過程，本刊記者專訪了時任市人大教科文衛委員會主任委員薛明揚。

立法的良好基礎來自最基層的聲音

記者：條例從立項到表決通過，歷經了三年多的時間，您全程參與了整個立法過程，其中讓您印象深刻的事情有哪些？

薛明揚：這個條例沒有上位法，是上海市的創制性條例。在這個條例的制定過程中，給我印象最深的就是，將關注民生、開門立法、科學立法發揮得淋漓盡致。

首先，本屆市人大常委會黨組領導高度重視，親身參與，傾注了較多的時間和精力。市人大常委會主任殷一璀帶著我們到華山醫院、中山醫院等醫院的急診室，一間間病房實地查看，和患者面對面交流；市人大常委會副主任鐘燕群帶我們到外地的120急救站調研，實地了解情況等，都給我們樹立了非常好的榜樣。其次，因為這個條例事關民生，市人大黨組領導提出請800多名人大代表利用進社區的機會，把條例最基本的內容和可能會產生分歧的具體條款拿到社區去，直接聽取人民群眾的意見，擴大征求意見的廣度和深度。第三是通過實地調研、問卷調查、召開座談會等多種形式，科學、有效、直接地吸取最基層的意見，為立法打下了良好的基礎。

“三位一體”讓“急救救急”不是空談

記者：條例首次對整個急救鏈即院前、院內和社會急救進行了整合、規范，當時是怎么考慮的？

薛明揚：這個條例是本屆市人大組成以來，最早進入五年立法規劃之一的條例。當時一直有爭論，其他省市已有的急救條例，多數僅限于院前急救。開始，我們也有猶豫，是否只做院前急救，經過充分討論后，我們覺得只做院前急救是不夠的。

醫療急救有狹義和廣義之分，狹義的急救就是通常所說的120急救，但事實上，人的救治是一條很長的鏈，單一說院前急救比較容易，但不解決救治人的全鏈條問題。如果不能將院前急救和院內急救都體現出來，立法是不完整的。我們認為在上海這樣的國際化大都市立這個法，將院前急救和院內急救的內容都整合進去，條件是成熟的，上海有決心也有能力做好這項工作。

其實，院內急救的規定早就有了，如針對120急救車到醫院后如何交接、醫院如何分級診療等都有規定，問題在于這些規定的層級比較低，執行時的宣傳力度不夠、老百姓不理解，再加上醫患矛盾的問題，人們往往看到的就是急診室里亂哄哄。相比之下，地方性法規更具嚴肅性和權威性。如果將行業規定或部門規章固化為地方性法規，層級提高了，就更有權威，也更有利于執行。剛開始，條例中關于院內急救的內容不多，后來通過征求醫院、市民、專家、代表等多方意見，擴充了很多，因為各方均希望通過法律的形式，更好地規范醫患雙方的行為，真正做到“急救救急”。

最終決定將社會急救的內容加進條例主要基于幾個方面的考慮：一是借鑒國外一些國家“好人法”的成熟做法，在法規里體現社會急救的內容。二是“12·31上海外灘踩踏事件”中意外發生時“不會救”的問題，給我們很大的觸動。現場參與急救的護士說，有現場群眾使勁按壓同伴的胸部，但位置是錯誤的，不僅救不回傷者，還會引發二次傷害；運送傷員時，有人直接拉著傷員的手和腳往車上送，這是極其危險的，可能導致傷者高位截癱。在國外，救生員通常都是普通公眾，他們接受過專業的培訓并通過考試。一旦有人發生意外，救生員會在救護車到來之前根據傷者傷情采取相應措施。企業要按照員工人數比例配置救生員，救生員往往由經過培訓的公司員工兼任。但我國公民急救知識培訓還很欠缺，僅有不到1%的人接受過急救培訓。三是社會上“不敢救”的現象嚴重。在這種情況下，如何弘揚社會正氣，我們認為，通過立法可以將正能量以法律的形式確定下來。

我們一開始就知道做“三位一體”很困難，政府有關部門的意見也不統一，但我們頂著困難上，要么不做，要做就做“三位一體”，最終較好地完成了這個立法，這也很好地體現了人大立法主導作用。

“免責條款”提倡專業人員施救

記者：今年全國兩會表決通過的民法總則引入了“好人法”條款，全國人大常委會副委員長李建國表示，該條意在匡正社會風氣。《上海市急救醫療服務條例》被稱為滬版“好人法”，對“好人免責條款”又是如何界定的呢？

薛明揚：關于社會急救中如何為施救者提供法律保障，我們查閱了美國等國家的“好人法”，也了解了多方意見，考慮到既要提倡社會救助，但也不鼓勵盲目救治，為此，條例中有如下表述：一是市民發現需要急救的患者，應當立即撥打“120”專線電話進行急救呼叫，可以在醫療急救指揮調度人員的指導下開展緊急救助，也可以根據現場情況開展緊急救助，為急救提供便利。二是鼓勵具備急救技能的市民，對急危重患者實施緊急現場救護。條例中還專門規定了，公安、消防人員、公共交通工具的駕駛員和乘務員、學校教師、保安人員、導游以及自動體外除顫儀的使用人員，應當參加急救知識和技能培訓；國家機關、企事業單位、社會團體應當組織人員參加急救知識普及和技能培訓等。三是緊急現場救護行為受法律保護，對患者造成損害的，依法不承擔法律責任。這些條款解決了“好人”的后顧之憂。但作為地方性法規，免責條款是有前提條件的：一方面要求配置器械，即在配置有自動體外除顫儀等急救器械的場所施救；另一方面提倡專業人員救治，即經過培訓的人員可以使用自動體外除顫儀等急救器械進行緊急現場救護；再就是倡導相關人員接受培訓。

全過程主動介入更接地氣

記者：在條例的制定過程中，您覺得有哪些值得總結的經驗？

薛明揚：首先是“民有所呼，我有所應”。老百姓關心的熱點問題、政府下決心要解決的難點問題，其實也就是地方人大立法的重點。其次，要科學立法。不能縮頭縮尾，既要遵循規律，也要了解較清楚立法和執法的基礎。急救和急診千萬不要混為一談。這個條例是針對急救醫療，而非急診醫療。急救是救命，和急診是兩回事。“三位一體”也不是拍腦袋想出來的，是有科學合理性的。三要開門立法，廣集眾智，廣開言路，不能有首長意志，也不能由專家在書齋里決定，而是要面向人民群眾廣泛征求意見建議。四要各方合力。領導重視、親自帶隊調研；各委辦局充分溝通、協調；800多名人大代表直接進社區聽取群眾呼聲。五要主動介入、全程參與。不能等著市政府有關部門送草案過來。急救醫療條例從立項開始到最后通過，委員會做了大量的工作，除了常委會領導帶著我們實地調研，我們和各委辦局充分碰撞溝通外，相關同志還先后去北京、深圳、杭州、臺灣等地的急診室蹲點到半夜了解情況，親身感受比文字材料更形象、更接地氣。六是政府工作與立法工作同步推進。政府不斷在改進工作，特別是在條例被列為正式項目之后正式出臺之前，副市長翁鐵慧親自帶隊做課題，一邊立法，一邊補短板：如規范郊區救護車的服務半徑，進行科學合理配置；研究出臺相關配套方案、管理辦法，穩定急救隊伍，提高服務質量等，為立法后正式實施打下很好的基礎。

民生立法先行先試 補短板 重操作

記者：關于事關民生的立法等，您有哪些思考和建議？

薛明揚：我覺得首先要拾遺補缺。各領域的立法不平衡，有的多，有的少，甚至有的領域缺乏上位法依據。上海可以先行先試，通過制定地方性法規來彌補。其次是要補短板。立法過程中，要多關注急需立法的領域，特別是缺乏地方性法規的領域。這是我們一直在思考的問題。委員會已經和相關的十幾個部門溝通協調，并向常委會提交了十三五期間以及更長時間的立法需求報告，為之后的決策提供咨詢報告。第三，法的生命力在于執行。法規出臺后，人大要通過執法檢查督促相關部門執法到位。第四，要科學謀劃，合理立法。條例草案中原來有些更加量化、細化的內容，如120急救車接到求助后到達目的地的時間、急救車到達醫院后完成交接的時間等，考慮到實際執行存在困難，沒有保留。雖然有些遺憾，但立法要結合現狀，不能過于理想化，才能保障實施。