老年人權益的良法善治

立法二處

2016年1月，市十四屆人大四次會議審議通過了《上海市老年人權益保障條例》（以下簡稱條例），該條例于2016年5月1日起施行。條例的修訂過程，也是不斷順應發展趨勢，凝聚共識、體現立法時代性和前瞻性的過程。

立法背景：

《中華人民共和國老年人權益保障法》將積極應對老齡化確立為國家的一項長期戰略任務，本市作為全國老齡化程度最高的地區，應對老齡化的要求更高、挑戰更多。上海比全國提前20年，于1979年進入老齡化社會。相比1979年，2014年上海戶籍人口老齡化程度提高了18.8個百分點，已成為深度老齡化城市。據預測，到2020年，上海戶籍老年人口將達到531萬，占戶籍人口比例超過36%。在老齡化快速發展進程中，獨生子女父母成為老年人群主體，少子無子家庭劇增，空巢、失能、高齡等多種現象疊加，各種老齡問題短期內同步呈現，給經濟社會發展帶來嚴重挑戰。

1998年8月，市十一屆人大常委會第四次會議審議通過的《上海市老年人權益保障條例》在保障本市老年人合法權益、促進老齡事業發展等方面發揮了重要作用。但是，隨著本市經濟社會發展，特別是人口老齡化程度的不斷提高，其很多內容已難以適應實踐發展的需要。

黨的十八屆五中全會將積極應對人口老齡化作為堅持共享發展、著力增進人民福祉、實現全面建成小康社會目標的重要內容。面對新情況新要求，認真總結實踐經驗，以積極應對人口老齡化的立法價值取向，將成熟的具有普遍意義的做法轉化成制度安排，對影響長遠的問題作適度前瞻性規定，有利于引領推動本市老齡事業持續健康發展。

部分創新條款與實施情況

2016年，市人大常委會順應發展趨勢，對老年人權益保障條例進行了修訂。

一、關于醫養結合發展。將醫療服務與養老服務有機結合，實現醫養結合，使相關服務資源有序共享，是社會各界特別是老年人關注的重點問題。

條例重點明確：一是支持在養老機構內設置醫療機構和老年護理床位，擴大醫保對養老醫療服務項目的支付范圍；二是發揮社區衛生服務機構平臺作用，整合各類醫療衛生和社會資源，與社區老年人托養機構、養老機構開展合作，就近為老年人提供基本醫療護理服務。

實施情況：醫養融合深入發展。市衛生計生部門制定了《社區衛生服務中心與養老服務機構簽約服務規范》，積極推廣簽約合作服務模式，養老機構與醫療機構簽約率已達到100%，目前全市養老機構內設置醫療機構的達到244家，為65歲以上老年人開展免費體檢和健康評估，建立和更新健康檔案，設置家庭病床和開展居家護理服務。通過擴充社區配藥目錄、延長配藥量、延續上級醫院處方用藥，方便老年人社區就醫。

二、關于老年照料護理需求評估制度。建立全市統一的老年照護需求評估制度，是實現老年護理服務公平分配的基礎，徐匯等部分區已先期進行試點。

根據試點情況提出，建立全市統一的老年照料護理需求評估制度，對具有照料護理服務需求且符合規定條件的老年人作評估，確定照料護理需求等級，作為其享受相應的照料護理服務的依據；對其中高齡、無子女的老年人予以優先保障，對經濟困難的老年人給予適當補貼。

實施情況：老年照護統一需求評估全面推開。目前，老年照護統一需求評估已全面開展，全市累計評估3.6萬人，按照相應的照護等級派送不同的養老服務。民政等部門注重細化操作規范，開發信息管理系統，加強評估員隊伍建設，全市已培訓評估員三千余名，確保了此項工作的穩步推進。

三、關于老年長期護理保險制度。老年長期護理保險是在老年人生活無法自理，需要接受照料護理時，通過保險金支付相關費用的險種。拓寬籌資渠道、緩解失能老年人家庭風險、盡快建立長期護理保險制度，已勢在必行。

條例明確要求探索建立符合本市實際的老年人長期護理保險制度，完善相關籌資、評估、支付、服務、監管等體系，進而從機制上保障老年人長期照料護理需求的落實。

實施情況：長期護理保險破冰試點。長期護理保險是一項富有前瞻性的重要制度。國家人社部制定指導意見，明確上海列入全國開展長期護理保險制度改革試點城市，市政府相關部門正在研究完善政策方案。今年將在徐匯、普陀、金山先行試點建立長期護理保險制度，同時高齡護理保障計劃繼續推進并實現全覆蓋。

四、關于老年綜合津貼制度。條例按照“共享發展”的理念，積極發揮立法引領推動作用，規定本市建立與經濟社會發展水平相適應的老年綜合津貼制度，率先在全國建立普惠性老年福利制度。

實施情況：老年綜合津貼制度有效實施。老年綜合津貼制度已于2016年5月與條例同步實施，目前已進入常態化工作階段。一年來，共受理313.2萬人，累計發放資金近61億元。市委書記韓正同志對相關工作予以高度肯定，批示指出：實施老年綜合津貼制度這項工作從立法到實施，市人大與市政府密切配合，各部門執行有力，群眾滿意，社會反映良好，工作環環相扣，應很好總結，充分肯定。

經驗式與前瞻性立法有機結合

回望條例的制定和實施情況，地方立法要發揮引領推動作用，必須把經驗式、確認式的立法與能動性、前瞻性立法有機結合起來。條例審議修改工作中，我們注意處理好幾個關系：

一是著力處理好目標導向和問題導向的關系。既著眼于構建居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，又著眼于老年人最關心的問題，重點明確破解難題的途徑和辦法。

二是著力處理好規范保障與引領推動的關系。受經濟社會發展各方面條件的制約，立法制度設計不可能一蹴而就，對操作層面比較成熟的政策措施總結提升為法規規范，對符合養老服務發展方向的前瞻性制度作原則規定，為政府創新探索提供法規依據，也為政策完善預留空間。

三是處理好增進老年人福利與可持續發展的關系。按照黨的十八大提出的“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的要求，根據本市經濟社會發展實際，逐步提高對老年人的保障水平。

四是著力處理好條例與其他法律法規的關系。老年人權益保障涉及的法律規范很多，比如民法通則、婚姻法、繼承法、社會保險法、治安管理處罰法、刑法等。2014年市人大常委會制定了《上海市養老機構條例》。條例對上位法和本市相關法規已有規定的盡量不作重復規定或只作原則的銜接性規定。

回望條例審議修改過程，始終堅持科學立法、民主立法：

一是科學把握上海人口老齡化的發展趨勢，對一些影響長遠的問題作出適度超前的規定，增強法規的時代性和前瞻性。這主要體現在條例有關醫養結合、老年照料護理需求評估、老年長期護理保險、老年綜合津貼等方面的規定中。對這些重要問題，盡早從立法層面做好頂層設計和前瞻性的制度安排，將為上海未來應對人口老齡化贏得更多主動權。

二是凝聚共識，尋求立法認識上的“最大公約數”。市人大常委會先后在第十八次、二十次、二十一次、二十六次共四次常委會會議上對條例草案進行了審議，經常委會四次審議再提請代表大會審議，這在上海地方立法尚屬首次；認真聽取代表意見，全覆蓋征求市、區和鄉鎮三級代表的意見，充分發揮市人大代表主體作用，組織全體市人大代表深入社區聽取群眾意見，有5478名居民參加；認真聽取社會各方意見，條例公開向全社會征求意見，累計召開40余次座談會聽取社會各方面不同群體的訴求和呼聲。在此基礎上，市人大常委會統籌協調，與市政府就有關政策和舉措多次溝通協調，使立法過程同時成為凝聚共識、推動工作的過程。