農村集體資產進入立法“季節”

今年7月，上海市人大常委會第三十九次會議將對《上海市農村集體資產監督管理條例（草案）》（以下簡稱為條例）進行一審，標志著本市農村集體資產監督管理條例立法進入了新階段。

本市農村集體資產的基本情況

一、農村集體資產的由來及定義

農村集體資產的形成，始于上世紀五十年代中期高級農業生產合作社的建立。1956年6月30日，全國人大一屆三次會議通過并頒布的《高級農業生產合作社示范章程》，規定社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有。1959年4月，中央制定了《關于人民公社的十八個問題》，最早明確了人民公社實行三級（人民公社、生產大隊、生產隊）管理、三級預算的體制，以生產隊作為基本核算單位。1961年6月15日，中央頒布的《農村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了“三級所有、隊為基礎”的集體所有制性質。盡管現存的農村組織制度，已由村民小組、村民委員會、鄉鎮人民政府替代原有的生產隊、生產大隊、人民公社，但是經濟組織和核算體制沒有發生根本性的變化。從上海的情況來講，絕大部分地區仍保留了“三級所有、隊為基礎”這一體制，只有少數近郊地區和新圍墾的一些地方，特別是村級經濟實力較強的地區，實行了生產大隊和人民公社（鄉鎮）的二級核算體制（全市現有村級組織中，有630個村沒有隊級集體資產）。

農村集體資產是農村集體經濟組織成員的共同財富，有以下四個特點：

一是區域性。農村集體經濟組織存在特定的地域（社區）范圍，一個鄉鎮、一個村、一個組一般只建立一個經濟組織，依法獨立開展經濟社會活動，承擔相應的法律責任。集體經濟組織與本區域（社區）戶籍人員建立成員關系，成員履行相關權利和義務，承擔相關責任。

二是合作性。集體經濟組織的資產由組織成員共同所有，經營活動實行民主決策、民主管理、民主監督，經營管理班子由成員民主選舉產生，生產經營等重大決策由成員民主決定，選舉時實行一人一票的決策方式，資產收益和勞動成果歸成員共同分享，權利義務人人均等。

三是排他性。鎮、村、組每個集體經濟組織的區域范圍、資產產權、成員邊界是清晰的。按照國家有關法律法規和集體經濟組織章程規定，非農村集體經濟組織成員或經濟實體，不得享受農村集體經濟組織的權利，不得占有農村集體經濟組織的資產以及享受收益分配，也不得成為該組織的成員。

四是公益性。在公共財政難以全面托底覆蓋農村的情況下，農村集體經濟組織承擔著區域內的教育、文化、衛生、醫療、體育等公共服務和農村公益事業設施建設和相關經費支出。

二、本市農村集體資產的現狀

目前，農村集體資產主要分為三類：一是農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；二是用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產；三是用于農村公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經營性資產。

農村集體資產情況：截至2016年底，本市農村鎮、村、組三級集體經濟組織總資產為5347.5億元，比上年增長12.9%。按照集體經濟組織來分，鎮級3738.2億元，村級1568.3億元，隊級41.1億元，分別占69.9%、29.3%和0.8%；經營性資產3167.3億元，非經營性資產2180.2億元。全市農村鎮、村、組三級集體經濟組織凈資產為1627.2億元，其中，鎮級885.1億元，鎮均7.3億元；村級717.1億元，村均4276.1萬元。

農村土地資源狀況：截至2016年底，本市農村集體農用地267.1萬畝，其中：全市有農村集體耕地257.66萬畝，農村土地承包面積175.4萬畝，承包農戶60.1萬戶。建設用地179.1萬畝，其中集體經營性建設用地59.2萬畝，集體公益性用地17.7萬畝，農民宅基地用地68.9萬畝，其他建設用地33.5萬畝。

農村集體資金情況：截至2016年底，本市農村集體經濟組織擁有貨幣資金825.5億元。其中：鎮級449.4億元，鎮級平均3.7億元；村級359.6億元，村級平均2144.3萬元；隊級16.5億元。

三、本市農村集體經濟組織及成員現狀

農村集體經濟組織情況。截至2016年底，本市有122個鎮級集體經濟組織，1677個村級集體經濟組織，17215個組（生產隊）級集體經濟組織。

農村集體經濟組織成員情況。截至2016年底，本市農村集體經濟組織成員共590萬人，其中，現有成員325萬人、過往成員265萬人，累計總農齡數1.26億年。

四、本市農村集體經濟組織產權制度改革情況

本市較早地啟動了農村集體經濟組織產權制度改革的探索。到2016年底，上海已累計完成改制1623個村，占全市1677個總村數的96.8%；鎮級改制累計完成27個，占全市122個有農村集體資產的鎮（街道）數的22.1%。

初步探索階段。上世紀九十年代初，重點在鄉鎮企業、村辦企業的改制，少數村探索了集體經濟組織的產權制度改革。同時，伴隨城市化地域擴張帶來的村鎮合并，上海制定出臺了推進農村集體經濟組織產權制度改革的相關政策，滬府發〔1996〕34號文和滬府發〔1998〕55號文對上海市撤制村、隊的資產處置進行了相關政策規定。1995年，閔行區虹橋鎮虹五村等率先實行股份合作制改革，為本市農村集體經濟組織產權制度改革積累了經驗。

規范發展階段。2003年5月，本市相關部門下發文件推進改革，明確規定改革試點的基本形式、主要條件和關鍵環節。2005年7月，市政府召開座談會，要求在條件允許的地方進行村級集體經濟股份合作制改革試點工作。2006年，市農委明確提出堅持“依法、規范、公正”原則，通過明晰股權，讓成員享受股金分配，建立農村集體資產新型法人治理結構，健全農村集體資產的民主管理制度和有效監督機制，進一步深化農村集體資產的改革。

穩妥推進階段。2010年以來，本市積極穩妥推進農村集體經濟組織產權制度改革，不斷深化村級集體產權制度改革，健全完善組織治理結構，啟動鎮級集體資產改革試點，形成高效運營的集體資產長效管理機制和運行監測機制，促進集體經濟轉型發展。2012年，市委市政府聯合下發關于加快本市農村集體經濟組織改革發展的若干意見（試行），對深化農村集體產權制度改革作出了總體部署。2014年，市政府印發了關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革的若干意見，對本市農村集體經濟組織產權制度改革的目標任務、基本原則、工作措施、組織保障等問題作出了明確規定，明確要求到2017年基本完成村級集體經濟組織產權制度改革，2020年鎮級集體經濟組織產權制度改革明顯推進。

制定農村集體資產監督管理條例的重要意義

一、貫徹中央精神和實施國家有關法律法規的需要

2016年底，中共中央國務院印發了關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見，是新時期深化農村改革“四梁八柱”性質的綱領性文件。文件要求，抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，依法維護農村集體經濟組織及其成員的權益，保證農村集體經濟組織平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護。農村集體資產監督管理，雖然沒有一部專門的國家法律，但相關規定散見于憲法等國家相關法律法規。因此，制定地方性條例，是對國家法律法規內容的具體實施。

二、維護農村集體經濟組織及其成員合法權益的需要

從實際情況來看，產權制度改革前，農村集體資產產權歸屬不清、分配不公、成員收益權得不到保障的問題依然存在。為此，要在清產核資基礎上，厘清產權關系，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。加快農村集體資產監管的立法進程，加強農村集體資產監督管理，可有效限制極少數人越權違法違紀等行為的發生，從法律上促進農村基層黨風廉政建設。

三、促進農村集體經濟規范健康發展的需要

集體經濟組織的自身發展和管理能力比較弱，從外部環境來講，區域位置優勢較強、靠近城區的集體經濟組織經濟發展情況較好，而區域位置不佳、處于中遠郊的集體經濟組織發展經濟難度很大。如何適應經濟社會發展新形勢，繼續發展和壯大集體經濟，對加強農村集體資產管理提出了更高的要求。加快農村集體資產監管的立法進程，強化管理、經營和服務功能，完善集體資產制度建設，將會激發體制機制活力，促進資產保值增值，壯大農村集體經濟實力，實現農村集體經濟可持續發展。