關于開展人民建議征集工作的思考

宋箐

人民建議征集制度，早在二十世紀八十年代就已經產生。但從多年的實踐形式看，多是地方政府將其放在原有的信訪體制中開展。人大及其常委會作為法定的民意代表機構，開展人民建議征集工作本是題中應有之義。這些年來，隨著立法法、代表法的制定、修改，各級人大及其常委會在公眾參與立法、代表聽取人民意見等方面的人民建議征集工作已在不斷地改進和加強。但就人大信訪而言，人民建議征集工作如何開展需要從工作模式和制度上破題。

2014年2月，筆者曾就人大信訪在人民建議征集中的作用這一主題做了論述。毋庸置疑，發揮好人大信訪在人民建議征集工作中應有的作用，既是涉法涉訴信訪工作機制改革后的人大信訪工作定位的需要，也是服務于人大整體工作的必然要求。但在近三年的工作開展中，筆者也遇到了一些困境，亟以此文對現狀再思考，并在此基礎上，提出若干建議。

一、本市人民建議征集工作開展的現狀

市人大信訪辦于2014年起啟動了人民建議征集工作的調研。當時，信訪辦對全國各省、直轄市和自治區的人大信訪辦及本市各區（縣）人大開展人民建議征集工作的情況進行了電話咨詢和實地研討。結論是：全國人大信訪局沒有開展人民建議征集工作；除上海外的30個省、自治區和直轄市中，人大信訪工作中涉及人民建議的處理情況，均按來信形式處理，沒有單設專門的建議征集平臺，也沒有開展人民建議征集工作。區（縣）層面，建議類的信訪件數量本身就很低。以徐匯區為例：2014年694件信訪件中，只有15件是建議類的，占比2.2%。此種情況下，人民建議征集工作無從正式開展。

調研情況顯示：此項工作無先例可循。在人大系統內，上海是首創。

（一）工作模式的形成

2014年3月21日，經上海市常委會秘書長辦公會議討論通過，原上海市人大公眾網上“人民建議征集”平臺正式移交市人大信訪辦管理。以此為契機，信訪辦對該平臺的名稱、內容和形式進行了重新設計，比如：更名為“市民建議征集”、首頁增加歡迎辭和導語、列明平臺采集的建議類型、增加優秀建議選編發布的功能等，正式試行市民建議征集工作。就當年看，建議意見類的信訪件占比超過了以往各年份。2008年至2013年，建議意見類的占比分別是：7.25%、5.05%、3.72%、4.35%和5.37%。2014年，建議意見類信訪量共927件，占全年總量11916件的7.78%。

2015年，市人大信訪辦對信訪信息系統的分類進行了調整，將原先的建議意見、求決、申訴共三類修改為建議、求決、申訴、意見共四類。同時，結合市人大常委會編制《上海市人大常委會及機關主要工作流程指南》的要求，對2014年制定的信訪辦處理來信來訪工作流程進行了修訂，明確了建議類信訪件根據建議內容可分轉人大相關部門或轉政府及“兩院”相關部門，新增了建議類信訪件通過形成市民建議摘報（專報）、重要建議跟蹤調研、立法監督建議報常委會領導或者相關委員會領導等三種模式處理的規定。至此，建議不再與意見混同，而是以一個獨立的信訪類別存在。就當年看，建議類的信訪件為458件，占全年信訪總量11903件的3.8%，形成了獨立分類和獨特的處理模式，制度上日趨完善。

2015年5月8日，第一份《市民建議摘報》形成。作為市民建議征集工作的主要載體，《市民建議摘報》至今已編42期，所摘內容也由原先的建議類電子郵件擴展到了建議類來信。盡管出刊頻率受信訪件本身質量、數量不穩定的影響，已出期數并不多，但因摘報的批轉流程具有市人大信訪辦主任直接審批、摘報直接報市人大常委會相關領導、市人大常委會領導可批轉相關委辦局等特征，收效是明顯的。在已出刊的期刊中，大多數都有領導的批示，轉辦至相關委辦局后，也得到了轉辦部門的重視和回復。以2015年為例，當年形成23期《市民建議摘報》中，19期都有領導的批示及市政府分管副市長或者委辦局領導的閱復。隨著摘報編發與流轉程序的確立，人民建議征集工作模式日趨成熟。

（二）工作辦法的制定

2016年，筆者起草了《上海市人大常委會辦公廳信訪辦關于加強建議類信訪處理的工作辦法》，就這項工作的宗旨、形式、信件來源、選信標準、工作載體和流程等六個方面進行規范。該辦法幾經討論修改，于今年6月1日經信訪辦辦公會議通過。

作為一個工作辦法，它更多的作用是對已有做法的總結和規范。但這項工作的制度設計卻遠非于此。一個完整的市民建議征集工作體系，還應當包括有效分析、及時反饋、重點跟蹤。這些部分，囿于技術手段和實踐的缺乏，并未在現有的工作辦法中加以表述和規范，這使制度本身有可完善的空間。

另一方面，建議征集工作開展的近三年里，筆者也遇到了一些困惑。比如：此項工作由市人大信訪辦承擔是否于法有據？如何與市政府信訪辦的人民建議征集工作區別定位？與市人大內部現有的人民建議征集工作分散在不同的部門、涉及領域和形式多種多樣的現狀如何有效銜接？人民建議征集最終應轉化為何種形式？這些問題的解決，似已超出了市人大信訪辦文件的權限和效力，需要從整個人大工作制度層面加以研究。

二、思考與建議

針對前述的現狀與問題，筆者提出兩點思考：

（一）如何增強人大信訪作為人民建議征集部門的社會影響力

1、于法有據，方可師出有名。立法法、代表法、監督法等現有法律已對人大的立法、代表、監督工作有制度安排和機制配套，因此，人民建議征集工作在公眾參與立法、代表聽取人民意見以及專門委員會就監督執法項目聽取人民意見等工作開展上也應于法有據，成為制度。

對人大信訪部門開展此項工作，雖有監督法第9條和新修訂的《上海市信訪條例》第6條的原則規定，但細化的制度設計與機制安排只有低層級的工作流程和工作辦法作為工作規范和指導，缺乏常委會工作層面的規范性文件甚而法規的配套，尤其是對征集的目的、方式、處理流程、采納效力、跟蹤和反饋機制、獎勵機制等等，即便是在現有的工作辦法中，也沒有系統的規定。在此背景下，要配合常委會或者專委會的立法、監督議題開展征集工作，存在與專委會職能重合、定位不明、目標不清等問題。為此，這項工作的建章立制仍需加強。

2、制度安排也是一種宣傳。市委市府信訪辦自2010年起，成立專門的處、配備專門的人員從事人民建議征集工作。2010-2016年每年年底，對優秀的建議提出人給予表彰獎勵；2014年1月，市委市府1號文制定了《上海市人民建議征集工作規定》，此件公開發布，對全市人民是一種引導、規范和宣示；2014年6-8月，配合市委1號課題的深入開展，市委市府信訪辦第一次嘗試了主動征集人民建議，收效明顯。這一系列的制度安排，使其社會影響力在擴大，獲得的建議量在上升，選擇優秀的建議的可能性也在增大。

黨的十八屆四中全會決定提出：把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。人民建議征集作為人大信訪工作的一部分，公民意識和法治意識反映在信訪工作領域，就是群眾通過信訪方式表達訴求，必須在法治軌道上、法制框架內、法定渠道中進行。據此，建議人大信訪制度先行，制度設計上，在與相關專委會的協調和嘗試中，厘清職責定位、明確征集建議的法定程序、用途和效力。與此同時，加大宣傳力度和社會影響力，在開展市民建議征集工作時，可以以《上海市信訪條例》執法檢查工作，以及國家信訪局擬提請全國人大制定信訪法為契機，加強對此項工作的宣傳。

（二）如何更好地發揮市民建議征集平臺的作用

就目前的運作模式而言，市民建議征集平臺以被動接收市民的電子郵件作為主要的收集方式?，F有的立法監督工作中，向公眾征集意見時卻是另一種模式：各委員會，通過設立專門熱線、電子郵箱、媒體公告、邀請百姓、委托第三方、設計調查問卷、委托專門的機構等多種方式主動進行。

兩種模式效果差別是很大的。這給予筆者三點啟示：

1、人大立法和監督工作是獨有的，人大信訪的建議征集工作應緊密配合常委會和專委會的工作中心，選題上應與常委會、專委會的立法監督工作密切相關，才能更好地發揮“民意主渠道”的作用，也才能更好地區別于政府的人民建議征集工作。

2、從資源整合的角度看，可否將市民建議征集平臺作為立法、監督工作中需要開展公眾意見征集時的一個渠道，特定時期定向發布一些主題性的調查和建議征集題目呢？這既可增加對平臺的利用率和知曉度，也可以節約不同委員會為特定項目調研所需付出的分散性成本和精力。當然，鑒于委員會對立法、監督的項目需求會更明確，因而由委員會對平臺上收集到的建議進行分析與處理，進行將更具科學性。

3、市民建議征集平臺是上海人大公眾網上的平臺，凡與常委會工作相關的建議收集，都可考慮在這個平臺上發布和運作。另一方面，從征集的對象看，不應僅限于公眾網所面對的市民群眾，還應包括人大各部門、代表及機關每位同志。如此，市民建議征集工作可以開源取水、實至名歸。