基層法院司法建議助推基層治理現代化實證研究
——以S法院司法建議運行機制為樣本

文/羅登亮 張洪亮

基層法院司法建議助推基層治理現代化實證研究
——以S法院司法建議運行機制為樣本

文/羅登亮 張洪亮

基層法院司法建議參與基層治理創新中，由于司法建議的靜態關系結構失衡、采納效果不佳，執行落實不到位等問題影響其實踐效果。S法院從完善司法建議制作機制，提出司法建議；建立行政機關辦理，落實司法建議；構建司法建議綜合治理機制，提升司法建議等方面構建多元性的司法建議工作機制，助推基層治理現代化。

為助推基層治理體系與治理能力現代化，基層法院基于自身的社會功能定位，黨委政府的執政執法要求，基層社會的法治狀況，除積極履行審判執行職責外，還可以通過從事司法建議活動，積極參與基層治理創新。本文擬以S法院近三年來提出的司法建議為樣本，詳細分析司法建議在促進治理現代化中的現實狀況及完善舉措。

司法建議促進社會治理現代化的系統性困境

通過對S法院近三年來提出的司法建議的實證研究，我們可以發現，司法建議目前仍然在靜態關系、實踐效果兩個層面上都存在不盡人意的地方，以致于產生系統性困境。

（一）司法建議的靜態關系結構失衡、發展畸形

通過對S法院近三年來司法建議的實證研究，發現司法建議無論是在制作主體，發送對象還是具體內容上都存在結構失衡的狀況，并呈現畸形發展的狀態。具體表現為三個方面。

1.司法建議主要由行政審判庭、研究室制作，制作主體比較單一。S法院的司法建議主要由S法院的行政審判庭、研究室制作，道路交通事故審判庭、勞動爭議審判庭僅各制作了1個司法建議。其他部門在近三年沒有制作一條司法建議。S法院共有23個部門，參與司法建議制作的主體僅有4個，參與率僅為17.39%。這就呈現了司法建議在制作主體方面的結構失衡。2.司法建議主要向公權力主體發送，發送對象比較單一。S法院的司法建議主要發送區委、區政府以及相關區級政府職能部門等。近三年來，沒有向行業協會及一般社會團體發送任何司法建議。僅有一條司法建議是勞動爭議審判庭發送給某件勞動爭議案件的被告某鞋業公司。3.司法建議涉及的領域局限，內容缺乏操作性。近三年，S法院行政審判領域的司法建議32條，占比80%；民事審判領域的司法建議8條，占比20%；刑事審判、執行領域均沒有任何司法建議，刑事審判業務部門、執行局對個案處理過程中，尤其是重大疑難案件缺乏必要的司法建議意識。司法建議大部分都偏重一案一議、一事一議，建議立意較低，對于社會治理有較大推動作用的司法建議較少。

司法建議運作流程圖

（二）司法建議采納效果不佳，執行落實不到位

司法建議能否切實地推動社會管理能力提升，關鍵還在于接收司法建議的單位是否能夠充分地采納司法建議，嚴格地落實執行司法建議。

1.司法建議回應情況的三種形式。S法院近三年發出的40件司法建議都得到了被建議單位的回應，依據司法建議采納效果的區分可以將回應方式細化為三種：書面回應，召開專題研討會，完全貫徹落實建議。實踐中，依據被建議對象的不同，書面回應具體包括兩種情形：當被建議對象是區委區政府時，書面回應具體是指被建議單位的主要領導以批示形式就司法建議的內容作出評價或對建議的采納作出指示。當被建議對象是區政府職能部門或者公司企業時，書面回應具體是指被建議對象以單位名義將建議的采納情況以書面形式返回到法院。2.被建議單位對于司法建議的回應大都停留在書面回應層面。近三年S法院發出的司法建議都受到了被建議對象的書面回應，但是僅停留在書面回應層面，大多數司法建議并沒有開展專題調研，更沒有完全貫徹落實。有的主要領導詳細審閱司法建議后，針對建議的具體內容給出具有針對性的批示，為司法建議的貫徹落實提高指引。有的主要領導在批示司法建議時，對于建議的具體內容不予具體評價，而是傳閱分管副區長。3.司法建議的貫徹落實情況與司法建議的具體內容與書面回應都存在較大差距。S法院提出的司法建議都針對司法審判中發現的問題提出了具體的完善舉措。某些被建議單位的書面回應也針對建議舉措給出了具體的采納反饋。但是實踐運行中司法建議的相關舉措并沒有很好地貫徹落實。

司法建議系統性困境產生的原因

上述困境產生的主要原因在于司法建議的動態運作流程單一，互動協作匱乏。梳理上述40件司法建議的動態運作流程，我們發現依據司法建議的類型及重要性，S法院司法建議具有四種運作流程（詳見上圖）。

通過上圖，我們發現司法建議的制作程序通常是，審判業務部門或者研究室通過梳理訴訟案件中具有普遍性、傾向性的問題或者重大疑難問題，在案件審理過程中或者結案后總結提煉具體問題及相關司法建議，并草擬司法建議書報分管副院長、院長審簽后直接發送給被建議對象。

在司法建議的制作過程中，草擬司法建議的部門通常不會征求法院內部其他部門的意見，即使征求也很難獲得有價值的意見；也不會在司法建議制定之前或者制定過程中主動征求被建議單位的意見建議。這一方面是由于司法建議制定過程中，無論是針對法院內部，還是針對法院與被建議單位之間都缺乏通暢的司法建議溝通協商機制或前期調研機制，另一方面是由于司法建議草擬部門缺乏前期調研有的放矢，溝通協調確保效果的主觀意識。據訪談，僅有當被建議單位收到司法建議后長時間仍然未作任何反饋時，司法建議草擬部門才會淺嘗輒止地電話詢問被建議部門司法建議的處理情況。鑒于人民法院通過司法建議最大限度地促進參與社會管理創新是一個系統性的工程，因此需要人民法院、被建議單位，被建議單位的上級組織三個主體共同著力，致力于建構多元性的司法建議工作機制。

有關司法建議的條文散落分布在《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律規范中，如：《民事訴訟法》第103條規定對拒不履行協助義務的單位，對其主要責任人或者直接責任人員可以予以拘留，并可以向監察機關或者有關機關提出予以紀律處分的司法建議。

構建多元性的司法建議工作機制

（一）司法建議的提出：完善司法建議制作機制

司法建議質量的高低很大程度上取決于司法建議制作機制的完備程度。具體而言，一是厘清司法建議職能分工，確保司法建議制定內部運行順暢。審判業務部門要充分發揮其與大量案件接觸的資源優勢，積極挖掘審判實踐中存在的具有傾向性、代表性以及普遍性的問題，并積極收集相關數據，擬定個案司法建議。研究室主要負責統籌協調并撰寫綜合性司法建議，總結司法建議工作開展情況，并將優秀的司法建議予以報送及宣傳。二是確立以承辦法官為中心，其他人員積極輔助的動態協作關系。承辦法官主要負責發掘司法建議案例，整理司法建議素材，梳理審判中發現的具備司法建議可能性的問題。司法建議具體撰寫人主要負責對司法建議文本語言的組織，初稿的完成。

（二）司法建議的落實：建立行政機關辦理司法建議的程序機制

為進一步減少司法建議“石沉大海”“虎頭蛇尾”現象，作為接受司法建議最頻繁的行政機關有必要出臺相關規定，從制度上建立行政機關辦理司法建議的程序機制。具體而言，主要由四個環節構成。第一，司法建議的接收程序。行政機關在收到人民法院發出的司法建議以后，應當統一編號登記在冊，依照部門職責分工，明確具體的分管領導、承辦部門以及承辦人員，并將司法建議的處理情況第一時間抄送政府法制機構備案。第二，司法建議的反饋落實程序。行政機關若認為人民法院提出的司法建議合法合理，具備可操作性以及實踐意義，應當及時采納，立即落實，并將司法建議的處理情況及時反饋人民法院。第三，司法建議的溝通協調程序。各級政府法制機構應當密切與人民法院的溝通聯系，認真聽取人民法院對行政機關辦理司法建議工作的相關建議。第四，司法建議的再次辦理程序。若人民法院不滿意行政機關對司法建議的辦理情況，行政機關應當重新調研、認真辦理，并在30日內辦結。

（三）司法建議的提升：構建司法建議綜合治理機制

為保障人民法院提出的司法建議能夠更好地促進社會治理能力提升，可以法院為中心與地方黨委政府、上級法院、被建議單位、被建議單位上級主管部門、新聞媒體共同建立司法建議綜合治理機制。具體而言要建構司法建議綜合治理的三個程序。第一，建構司法建議回訪程序。法院在發出司法建議以后，要由司法建議的具體制作部門，采用定期與不定期結合的方式，主動了解建議落實情況，征求建議落實過程中的意見。第二，建構司法建議綜合協調程序。司法建議的具體制作部門在對司法建議落實情況進行回訪的同時，還可以將建議的具體落實情況向地方黨委政府匯報，以爭取黨委政府的協調。第三，建構司法建議的公開程序。可以借鑒上海法院的有益做法，建立司法建議網上信息庫，由司法建議承辦部門將其發出司法建議的內容、落實情況、時間節點等錄入信息庫，以達到督促、查詢與互動的效果。

(作者單位：四川省成都市雙流區人民法院）