0元中標背后的政務云之爭

銀昕

“盡管中國電信和騰訊以0.01元和0元中了標，但我不認為他們賠本了。”一位云服務業內人士對《中國經濟周刊》記者說。從今年3月起，在政務云領域共發生了4筆超低價中標事件，主角分別為中國電信和騰訊。不久前在消費級互聯網市場上“餓死對手，搶占地盤”的劇情再次上演。

6月16日，連云港市大數據中心一期工程（市政務數據云計算平臺）建設服務項目被中國電信股份有限公司連云港分公司以0元中標；6月7日，中國海南政府采購網發布中標公告，中國電信集團系統集成有限責任公司以0.01元中標海南政務云（預算為205萬元）；3月31日，由中國電信集團遼寧省遼陽市電信分公司、中國電信系統集成有限公司遼寧分公司組成的聯合體，以0.01元的價格中標遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設項目（該項目預算金額超過892萬元）；3月18日，騰訊以0.01元中標廈門市政務外網云服務項目（該項目預算為495萬元）。

有分析人士指出，在云服務領域內，以個人云為主的“上半場”比賽已經結束，云服務的“下半場”比賽主要戰場在政企云，這也是如此密集地出現政務云領域內以0.01元甚至0元中標的原因。

不過，一位不愿具名的業內人士對《中國經濟周刊》記者表示：“既然企業敢以超低價競標，就代表他們在這個項目中提供的并不是核心的服務內容，成本也并不高。”此外，不少業內人士均對企業以明顯低于成本價的價格進行投標的行為是否觸犯相關法律提出質疑。

中標政務云成本不高，同質化嚴重

“所謂政務云，廣義上是指一切與政府部門有關的云服務，狹義上是指電子政務云。電子政務云的所有者一般為各地方政府的經信辦或電子信息辦公室，云資源向下屬各個委、辦、局開放。”360集團云安全事業部總經理劉浩向《中國經濟周刊》記者介紹說。2017年，在中央國家機關政府采購中心發布的《中央國家機關2017—2018年政府集中采購目錄實施方案》中，“云計算服務”正式被列入采購范圍，與此同時，各地方政府也在積極推動政務的電子信息化進程。政務云的直接作用有兩個，從上端看，可以打通各部門之間的政務數據壁壘，決策層可擁有更多以信息化為實現方式的政務數據，更科學地進行宏觀調控；從下游看，各路數據在后臺打通后，市民尋求各項政務服務不必再在每個部門和窗口間來回跑腿，提高了辦事效率。

不過，針對超低價中標的數個政務云項目，市場上有不同看法。“我認為騰訊中標的那個項目，其實就是公有云，或者是公有云的一個變種。”劉浩介紹，公有云通常是云服務企業先行投資，將機房、帶寬等資源先行投入，再吸引用戶前來使用，與私有云更多的是在運營方式上不同。“騰訊在廈門這個項目中比較討巧，政府已將機房資源提供好了，這部分成本騰訊直接省掉，其實是成本更低的一種公有云。”

曾參與過湖北省“楚天云”項目開發的翱旗創業科技有限公司市場中心總經理張雪峰認為，以超低價競標的企業無非出于兩種考慮，“第一是目前政務云產品的同質化十分嚴重，要先將地盤占住，低價競標便是其策略之一；另一個原因是目前政府部門公開招標的項目服務難度都不大，核心的技術并未被應用，整體成本不高。”

“搶地盤”搶的是什么

在消費級互聯網市場頗為常見的“餓死對手，爭奪地盤”策略，在政務云市場能否取得成功？浪潮集團CEO孫丕恕對此持保留態度，他認為能否獲得數據才是關鍵，“不是成了人家的保姆就沒事兒了，能不能卡住身位還要看數據。To C（針對消費者市場）領域里數據是你的，但To B（企業級服務）領域里你還是保姆，數據是政府的。”不過，根據劉浩的觀察，一些承包商在建設云服務時并未將云安全和云服務分開，“一旦整體打包做，很難不發生數據泄露事件，況且云技術本身是會對偷取數據提供些許便利的。”

在政務云市場表現較為活躍的企業大體可分為三類：以阿里巴巴、騰訊為代表的網絡公司；以中國電信為代表的三大移動運營商；以華為、浪潮為代表的IT企業。通信產業專家項立剛認為，在此三類公司中，移動運營商進入政務云有先天的優勢，與政府各部門本就存在長期合作關系，加上自身帶寬資源豐富，在早期布局階段最為得力；與之相比，互聯網公司的優勢在于擁有最先進的服務體系，特別是軟件體系；而IT企業的優勢在于通信設備，包括交換機、服務器等，進入政務云的首要目的是為了保全自身的既有業務。“一旦浪潮做了政務云，在采購設備時肯定會用自家的，那華為怎么辦呢？只有也跟著做才能使自家的通信設備有銷路。”劉浩說。

各有優勢使得政務云領域出現了復雜的“你中有我，我中有你”的局面，多個玩家既競爭又合作。以移動運營商為例，雖然帶寬資源豐富，但通信設備要從華為、浪潮等企業采購。在發揮各自優勢的前提下，三類公司都在積極布局自己的“云生態”，希望將其他“玩家”納入自己構建的生態體系之中。

不過，此三類公司競逐政務云的原動力并不相同。張雪峰對《中國經濟周刊》記者說：“一些未被‘開墾的政務數據一旦被擁有大量消費級互聯網產品的騰訊和阿里巴巴獲得，也許就會產生嶄新的商業模式；移動運營商在此前的時代最大的苦惱在于他們的角色徹底淪為了單純的工具屬性——數據通道，并未沉淀出有用的數據價值，借助于政務云，大量數據若在移動運營商手中，他們‘交通工具的角色或許會被改變；而華為和浪潮還是著眼于他們的通信設備以及未來5G技術的應用。”

“先免費，再收費”的邏輯被移植到了政務云戰場，0元中標絕不等于免費。張雪峰介紹：“很多協議中都規定，政府要向服務提供商按需付費。”2017年3月，上海移動與云賽智聯股份有限公司、中國電信聯合，以0元的價格中標上海市金額為1200萬元的電子政務云項目，合同中所規定的綜合單價即為中國移動0.23元、中國電信0.38元，以此計算，兩家中標單位年收益可達1000萬元以上。

劉浩對此類商業模式解釋說：“可以簡單理解為某政府部門對外招標飲水機項目，某單位愿意免費為其提供飲水機，但合同細則中明確寫明今后該部門所有桶裝水必須從中標單位處購買，按需付費。”

超低價中標是否違法

除了對市場的卡位和搶奪，超低價中標事件的法律疑惑也一直被外界關注。有法律界人士指出，以明顯低于成本價的價格參與競標，涉嫌違反《反不正當競爭法》《政府采購法》及《招投標法》相關規定。

北京北斗鼎銘律師事務所主任熊智向《中國經濟周刊》記者分析說，競標單位以明顯低于成本價競標和中標，可能觸犯《招標投標法》第三十三條中不得以低于成本價方式競標的規定；以及《反不正當競爭法》第十一條中不得以低于成本價方式銷售商品提供服務，以排擠競爭對手。熊智同時認為，政務云服務等信息化服務不再是簡單的貨幣化買賣交易，是否違法還需具體參考招標文書中的競標方案規定、報價規定與競標單位議價能力綜合參考；《政府采購法》中的相關規定也許并不適用于政務云的競標單位。

超低價競標和中標最終還是引來了行政部門的關注。6月24日，針對一系列政府采購中發生的超低價中標和競標事件，國家發展和改革委員會主任何立峰表示：低價中標的現象實際上指的是評標時采用“經評審的最低投標價法”，但“經評審的最低投標價法”不等于唯價格論，更不等于接受和縱容低于成本中標。在實踐當中，這一評標方法經常被濫用和錯誤使用。“下一步會依法嚴格限定‘經評審的最低投標價法的適用范圍。針對濫用、不當使用‘經評審的最低投標價法的問題，進一步明確和強化各類評價方法的運用。”