證監稽查新思路

李欣

專項行動的靈魂，就是依法、全面、從嚴監管。

與市場互動開放執法、與刑事司法部門密切協作、與其他執法部門協同發力，作為近兩年來的重要抓手，“專項行動”讓證監稽查執法效能得到更大地發揮。

“執法專項行動不是簡單地嚴厲打擊，而是一種組織模式和工作方法的創新。”證監稽查監管人士對《財經國家周刊》記者表示，這有一個持續的逐步探索與優化的過程，進而最大程度發揮稽查執法效能。

輪動執法

4批專項涉案50起，是2016證監稽查執法專項行動的成績單。

“執法專項行動是證監稽查一貫依法履職的一段歷史切片，是全面監管下專項打擊和常規查處相結合的互補統一，高壓執法態勢將被保持并不斷深化下去。”相關稽查執法人士表示，“持續推進的專項行動背后的靈魂，就是依法、全面、從嚴監管。”

雖然一些違法違規行為被打擊后有所收斂，但風頭一過也難免有“抬頭”態勢，因此必須有輪動的專項執法安排。

從微觀層面看，專項行動其實是綜合運用數據挖掘、情報研判、多部門協同、前后端密切銜接、加強與市場互動等創新手段的作戰模式，及時回應了對市場危害嚴重、社會反映強烈的違法違規現象的關切。

2016年5月至12月，證監會部署查辦4批違法案件共50起，劍指審計評估機構執業違法行為、IPO欺詐發行及信息披露違法行為、市場操縱違法行為以及利用未公開信息交易違法犯罪行為。其中第三批案件對惡性操縱持續多發高發態勢起到了有效威懾、有力遏制的效果。

趕上預期

長時間以來，調查環節不公開，一直是證監會內部的共識。此舉主要為了避免案件調查對個股或市場造成不必要的擾動。

“絕對的封閉式執法已很難滿足當前市場各方需要。這種工作方式一度讓我們感到很‘被動，覺得總是趕不上市場預期，或者不能及時回應市場。”上述稽查監管人士說。

他回憶說，以前悶頭查案壓力很大。一邊辦案，一邊還要應對有關部門或是市場相關方的詢問。對一些市場熱點案件，往往得等案件最終處理完畢后才會公開，這需要幾個月甚至跨年的時間，“案子終于處理了，市場早遺忘了，自然談不上提振投資者信心了。”

近兩年來，證監稽查通過公開某些重大案件的調查部署過程，讓市場各方知曉相關案件已進入執法程序。陽光是最好的防腐劑和推進器，有助于稽查人員全力辦案。

通過與市場持續互動，也有助于向市場傳遞鮮明的監管態度和方向。一個基本原則是：確鑿的違法違規行為總是有跡可尋，特別是一些市場高度關注的違法類型和手法，進入調查程序后可適當向市場通報。而對一些資本市場創新類行為和業態，需要一定時間給予甄別和判斷，不宜過早介入和公開，以免誤導市場預期。

2016年以來，行政與刑事司法的密切銜接在證監稽查工作中得到了拓展應用。行政與刑事在信息共享、執法聯動、案件移送等方面的協作機制，強化了部門聯動的打擊合力。2016年12月，證監會、公安部決定聯合開展打擊利用未公開信息交易違法犯罪（俗稱“老鼠倉”）專項執法行動，集中公開部署查辦20起涉案金額巨大、違法情節惡劣的“老鼠倉”案件。

這是繼2008年內幕交易執法專項行動后，證監會與公安部在專項行動上的又一次聯手，目標是探索建立和加強行政與刑事在信息共享、執法聯動、案件移送等方面的協作機制，進一步加強部門聯動的打擊合力。

在跨境執法合作領域的典型案例中，唐漢博等人操縱市場案被稱作滬港通跨境操縱第一案，亦被列為“2016年證監稽查20大典型違法案例”之首。不法投資者繞道香港開立證券賬戶，借道“滬股通”交易機制反向操縱A股，這也是證監會查處的首起此類新型案件。

以該案作為契機，證監會進一步推進與香港證監會在違法線索發現、調查信息通報、協助調查取證、市場應急聯絡、保護投資者等多個領域的合作，保障兩地資本市場互聯互通平穩推進。

前期，證監會又對雅百特跨境財務造假案作出行政處罰事先告知。巴基斯坦、香港、美國等境外監管機構均向中國證監會提供了執法協助。在我國實體企業、金融機構布局“一帶一路”沿線國家的同時，可疑的跨境資金往來、虛假的業務合同，在跨境執法協作框架下昭然若揭，快速“曝光”。

“咬勁”要足

全面提升證監稽查執法效能，遠不僅僅是改變執法手段、強化執法規范可以徹底解決的問題。

執法之難，難在規范性與權威性的平衡，而證監稽查執法的“牙齒”不夠尖利，也是需要警惕和重視的問題。

打擊證券期貨違法違規，讓違法成本上升到足以震懾潛在違法的高度，既需要證券市場相關法律法規的進一步完善，又需要監管任務和監管資源的合理匹配，還需要執法和司法水平的進一步提高。

與其他行政執法領域相比，證券期貨市場屬于電子化交易市場，違法活動普遍具有資金數額巨大、劃轉路徑復雜、交易頻繁、交易技術先進、涉及地域廣泛、信息影響面廣、涉案當事人智商高等突出特點。同時，案件認定客觀需要獲取資金劃播、信息傳播、交易操縱、人員關系等多方面的海量證據加以支撐，這就決定了充分、高效地行使相關調查取證權，是監管機構履職的基本需要。

特別是市場規模、信息技術和交易工具快速發展，違規手法快速流變，執法資源與賦權必須跟上維護市場秩序的需求。因此，境外各個國家和地區的證券期貨執法，普遍具有類司法的屬性和授權。

而我國證監會的稽查執法權限來自于2005年修訂的《中華人民共和國證券法》（下稱《證券法》）授權，包括資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調取、詢問案件相關單位與個人等執法權力。

比如，資本市場違法違規案件多與資金流動、通訊信息直接相關，銀行系統和信息部門的協作是否高效便捷，在一定程度上決定了案件調查過程中的取證質量與效率。但由于常態化的信息共享、查詢協作機制尚不健全，綜合查詢渠道不暢通，在實際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下的問題。

有調查組組長向記者介紹了某個市場操縱案的查辦取證過程。據了解，由于犯罪嫌疑人利用多地區多名人員賬戶信息進行股票買賣，稽查人員需要對每個賬戶信息進行調取。

“當時調查組有28名成員，共分成6個小組飛奔在12個城市，僅核實相關賬戶名、資金往來等基礎信息即耗費了大量人力和時間。”該調查組長說，而對于賬戶間的資金往來，同樣需要銀行等相關金融機構的配合方能取證，一定程度上增加了執法成本和難度。

且現實執法過程中，證監稽查執法人員依照《證券法》外出取證的法定權限仍會受到質疑。為了取得一份2頁紙的協查材料，有時需要與同一單位不同層級、不同部門、不同人員反復溝通，往往影響了案件調查的效率與效果。

此外，由于證監部門沒有強制到案權，辦案取證缺乏基礎保障。

《證券法》和《刑法》對內幕交易、市場操縱、財務造假等證券違法犯罪行為的法律責任上限，普遍輕于國外的成熟市場。一些行為在成熟市場屬于觸犯刑法，但在國內市場只算是行政違法違規，違法成本太低容易造成“前罰后繼”的境況。

加快形成融資功能完備、基礎制度扎實、市場監管有效、投資者權益得到充分保護的股票市場，建設高度市場化、法治化、國際化的資本市場，需要監管資源和執法水平跟上動態變化的市場環境，更需要立法、執法、司法的聯手發力。