新中國第一部憲法是怎樣誕生的

□ 劉振華

新中國第一部憲法是怎樣誕生的

□ 劉振華

制定憲法源于斯大林的建議

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)。作為全國各族人民意志的體現(xiàn)，在一個時期內起著臨時憲法的作用。毛澤東等大多數(shù)中央領導人希望以《共同綱領》行使國家根本法的效力，待中國進入或基本上進入社會主義后再制定憲法。

1952年9月30日，應蘇共中央的邀請，劉少奇率領中國代表團奔赴莫斯科，參加蘇聯(lián)共產黨第十九次全國代表大會。在蘇聯(lián)期間，受毛澤東委托，劉少奇就社會主義過渡時期總任務和選舉、立憲事宜向斯大林進行咨詢。劉少奇遞交給斯大林一封長篇通報信，主要談及過渡時期的問題，特別是制定新憲法的問題。10月24日、28日，針對信中的具體內容，劉少奇與斯大林進行了會談。斯大林一方面肯定了《共同綱領》實施三年來的效果，另一方面希望中共中央著手制定新的憲法。當年隨團翻譯閻明復回憶：

斯大林說：如果你們不制定憲法，不進行全民選舉，敵人可以利用這個問題向工農群眾進行宣傳，反對你們。一是說你們的政府不是人民選舉出來的；二是說你們國家沒有憲法，人家還可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。斯大林同意把《共同綱領》改變成憲法的意見，他說：有一部憲法比沒有要好。……你們可以在1954年搞選舉和憲法，這樣做對你們是有利的。

很快，劉少奇將會談的情況及建議于10月26日和30日兩次電報毛澤東和中共中央。而后，中共中央接受了斯大林的建議。

1953年1月13日，中央人民政府委員會舉行第二十次會議，討論召開全國人民代表大會和制定憲法的問題。毛澤東說：就全國范圍來說，大陸上的軍事行動已經(jīng)結束，土地改革已經(jīng)基本完成，各界人民已經(jīng)組織起來。因此，根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》的規(guī)定，召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的條件已經(jīng)成熟了。會議通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定成立以毛澤東為主席，以朱德、宋慶齡、李濟深、鄧小平、李維漢等32人為委員的憲法起草委員會。此后，中共中央指定了憲法起草小組，由毛澤東領導，成員有陳伯達、李維漢、胡喬木和田家英等，并以政務院內務部為主組成憲法起草辦公室，收集相關資料。

毛澤東重視“斯大林憲法”

1953年12月27日，毛澤東率憲法起草小組成員一行到達杭州。在杭州西湖畔，毛澤東和起草小組成員潛心籌備，制訂工作計劃，閱讀、鉆研各國憲法。毛澤東著重研究了1918年蘇俄憲法和被稱做“斯大林憲法”的1936年蘇聯(lián)憲法以及東歐人民民主國家的憲法。

毛澤東主持起草新中國第一部憲法

1954年1月15日，毛澤東給在北京的劉少奇及中央各同志寫了—封電報，通報了起草憲法的一整套工作計劃：

憲法小組的憲法起草工作已于一月九日開始，計劃如下：

(一)爭取在一月三十一日完成憲法草案初稿，并隨將此項初稿送中央各同志閱看。

(二)準備在二月上半月將初稿復議一次，請鄧小平、李維漢兩同志參加。然后提交政治局(及在京各中央委員)討論作初步通過。

(三)三月初提交憲法起草委員會討論，在三月份內討論完畢并初步通過。

(四)四月內再由憲法小組審議修正，再提政治局討論，再交憲法起草委員會通過。

(五)五月一日由憲法起草委員會將憲法草案公布，交全國人民討論四個月，以便九月間根據(jù)人民意見作必要修正后提交全國人民代表大會作最后通過。

同時，為便于2月中央政治局討論，毛澤東親自開列一批中外憲法文獻，“望各政治局委員及在京各中央委員從現(xiàn)在起即抽暇閱看下列各主要參考文件”：

(一)一九三六年蘇聯(lián)憲法及斯大林報告(有單行本)；

(二)一九一八年蘇俄憲法(見政府辦公廳編憲法及選舉法資料匯編一)；

(三)羅馬尼亞、波蘭、德國(應為民主德國——編者注)、捷克(應為捷克斯洛伐克。下同——編者注)等國憲法(見人民出版社《人民民主國家憲法匯編》，該書所輯各國憲法大同小異，羅、波取其較新，德、捷取其較詳并有特異之點，其余有時間亦可多看)；

(四)一九一三年天壇憲法草案，一九二三年曹錕憲法，一九四六年蔣介石憲法(見憲法選舉法資料匯編三，可代表內閣制、聯(lián)省自治制、總統(tǒng)獨裁制三型)；

(五)法國一九四六年憲法(見憲法選舉法資料匯編四，可代表較進步較完整的資產階級內閣制憲法)。

對這些憲法文獻，毛澤東作了比較研究。從毛澤東開列的憲法文獻看，這些憲法分屬三類：社會主義國家的憲法、西方資本主義國家的憲法、新中國成立前的中國憲法。1954年6月14日，毛澤東在中南海勤政殿主持召開中央人民政府委員會第三十次會議，在會上作了關于憲法草案的講話，談及和上述三種類型憲法的關系時候，他列舉了清末以來頒布的八部憲法。毛澤東說：“這個憲法草案也總結了從清朝末年以來關于憲法問題的經(jīng)驗”，“主要是總結了我國的革命經(jīng)驗和建設經(jīng)驗，同時它也是本國經(jīng)驗和國際經(jīng)驗的結合。我們的憲法是屬于社會主義憲法類型的。我們是以自己的經(jīng)驗為主，也參考了蘇聯(lián)和各人民民主國家憲法中好的東西”。“我們對資產階級民主不能一筆抹殺，說他們的憲法在歷史上沒有地位。但是，現(xiàn)在資產階級的憲法完全是不好的，是壞的，帝國主義國家的憲法尤其是欺騙和壓迫多數(shù)人的。”通過對比，毛澤東強調：“這個憲法草案所以得到大家擁護，大家所以說它好，就是因為有這兩條：一條是正確地恰當?shù)乜偨Y了經(jīng)驗，一條是正確地恰當?shù)亟Y合了原則性和靈活性。如果不是這樣，我看大家就不會贊成，不會說它好。”

毛澤東關于憲法初稿的討論和修改給劉少奇的電報

將憲法稱“毛澤東憲法”被拒絕

憲法草案以《共同綱領》為基礎而發(fā)展、完善，同時還參考了蘇聯(lián)和東歐人民民主國家憲法。但是，我國憲法與蘇聯(lián)憲法又有著明顯的區(qū)別，例如，關于憲法是否具有綱領性的問題，毛澤東說：

一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。

毛澤東說憲法“是一個總章程，是根本大法”，并沒有直接講憲法具有綱領性，但是含有綱領性的意義。而斯大林將憲法與綱領相區(qū)別，認為憲法不應具有綱領性，毛澤東明確表示不贊成。

又如，憲法草案中有中華人民共和國主席設立的內容，1936年蘇聯(lián)憲法并沒有單設“主席”這個職位，而是代之以“最高蘇維埃主席團”，以體現(xiàn)社會主義國家的集體領導特色。1954年3月23日，在憲法起草委員會第一次會議上，當談到全國人民代表大會同國家主席與國務院總理的關系時，毛澤東說：

我們的主席、總理，都是由全國人民代表大會產生出來的，一定要服從全國人民代表大會，不能跳出“如來佛”的手掌。……蘇聯(lián)叫最高蘇維埃，我們叫全國人民代表大會；蘇聯(lián)叫最高蘇維埃主席團，我們叫全國人民代表大會常務委員會；蘇聯(lián)叫部長會議，我們叫國務院。我們就是多個主席。有個議長，還有個主席，疊床架屋，這個辦法可以不可以?各人民民主國家中，捷克、民主德國是這樣的制度，他們叫總統(tǒng)，我們叫主席。

當談到我們的國家實行集體領導而以個人形式來表現(xiàn)時，毛澤東談及設立國家主席這一職位的初衷：

主席也有些事做，不是專門吃飯。這是為保證國家安全起見，設了個主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有個主席，就更安全些，不至于三個地方同時都出毛病。如果全國人民代表大會出了毛病，那毫無辦法，只好等四年再說。設主席，在國務院與全國人大常務委員會之間有個緩沖作用。

而關于主席的職權，毛澤東指出，主席主要“擔任國防委員會主席”，“在必要的時候召開最高國務會議”。

再如，關于憲法草案刪除“中華人民共和國主席為國家之元首”的條文，毛澤東否認這樣做是因為謙虛。他說：

有人說，憲法草案中刪掉個別條文是由于有些人特別謙虛。不能這樣解釋。這不是謙虛，而是因為那樣寫不適當，不合理，不科學。

基于上述考慮，毛澤東將國家主席相關條款中關于“國家元首”的表述予以刪改，是毛澤東政治智慧與革命意志的體現(xiàn)。也正是如此，針對有人建議仿效蘇聯(lián)將1936年憲法稱做“斯大林憲法”的先例，將1954年憲法命名為“毛澤東憲法”的時候，毛澤東明確拒絕的做法，也就不難理解了。

憲法草案博采眾長

憲法起草幾易其稿。1954年1月9日開始起草，2月17日左右初稿完成。毛澤東帶領起草小組又進行修改，2月24日、26日，分別拿出了二讀稿、三讀稿，派人送給在北京的劉少奇。劉少奇于2月28日、3月1日兩次主持中央政治局擴大會議進行討論。與此同時，中央決定由董必武、彭真、張際春等同志組成研究小組，對三讀稿進行認真仔細的研究修改。3月9日，起草小組提交了四讀稿，供中央政治局擴大會議討論。至此，憲法草案初稿起草小組工作結束。

在憲法起草的整個過程中，毛澤東都進行了認真修改。

例如，憲法前面有一個序言，實際上是總綱。據(jù)史料記載，看到1918年蘇俄憲法把列寧寫的《被剝削勞動人民權利宣言》放在前面作為第一篇，毛澤東從中受到啟發(fā)，決定在憲法總綱的前面寫一段序言。而“序言”這一個形式，也就成了中華人民共和國憲法的一個特點，一直保持到現(xiàn)在。

又如，在第一次修改時，第一次修正稿第32條有關全國人民代表大會行使罷免權的規(guī)定中，沒有罷免國家主席的內容。毛澤東寫了批語“國家主席的罷免”，要求補全。憲法起草小組人員認為，根據(jù)憲法產生的未來的國家主席無疑是毛澤東，因此，由他們來寫主席罷免的規(guī)定，是很不適當?shù)摹ｋm然毛澤東也清楚自己將會是第一任國家主席，但他對此稿的缺漏并沒有“疏忽”過去，這顯示了毛澤東對憲法制定的負責態(tài)度和大度風格。

再如，根據(jù)中央檔案，毛澤東重點在四讀稿中，修改了十多處，另有五處打了問號。其中，關于全國人民代表大會常務委員會的職權的第四款為：“通過和發(fā)布具有法律效力的決議和條例。”毛澤東審閱時，刪去了“和發(fā)布”三字，并批注：“此處不宜寫‘發(fā)布’為宜，免與主席職權分歧。”在定稿中，這一款修改為“制定法令”。關于中華人民共和國主席的條款，在“主席因故臨時離開職務時，由中華人民共和國副主席代行主席的部分職權”中，毛澤東在“離開職務時”后畫一插入號，加入“或者受主席委托時”。定稿修改為：“中華人民共和國副主席協(xié)助主席工作。副主席受主席的委托，可以代行主席的部分職權。”

修改后的四讀稿，成為憲法草案初稿，3月中旬經(jīng)中央擴大范圍討論后，提交憲法起草委員會。3月23日，在憲法起草委員會第一次會議上，毛主席代表中國共產黨向大會提出憲法草案初稿，當談到憲法草案文字盡量通俗以便群眾了解和掌握時，毛澤東說：

把什么什么“時”都改為“的時候”。講話一般不說“我們在討論憲法時”，而說“我們在討論憲法的時候”。“為”字老百姓不懂，都改成了“是”字。什么什么“規(guī)定之”，“之”字在一句話的末尾，只是重復了上面的，毫無用處，也都去掉了。也許還有改得不徹底的地方，還可以改。

5月底，在劉少奇主持下，憲法起草委員會全體委員對憲法草案初稿進行認真討論后，形成憲法草案修正稿。

與此同時，全國政協(xié)，各民主黨派、人民團體以及中央和地方領導機關以及社會各方面代表8000多人，用兩個多月時間，進行認真討論，充分發(fā)揚民主，先后提出了5900條修改意見。憲法起草委員會對上述意見進行了認真研究和討論，共采納了其中的100多條。6月11日，憲法起草委員會召開第七次會議，一致通過憲法草案修正稿。

6月14日，在中央人民政府委員會第三十次會議上，毛澤東就憲法草案作了詳細的說明，會議通過了《中華人民共和國憲法草案》和《關于公布中華人民共和國憲法草案的決議》，要求全國地方各級人民政府立即在人民群眾中組織關于憲法草案的討論，發(fā)動人民群眾積極提出修改意見。

6月15日，《人民日報》刊登了憲法草案全文并發(fā)表社論，號召開展廣泛討論。一場轟轟烈烈的憲法草案討論隨即遍及全國。“新中國第一部憲法草案”一時變成街頭巷尾的熱門話題。此后，在近三個月內，參加討論的人數(shù)達1.5億，約占當時全國總人口的1／4，在全國范圍內收到118萬條修改意見和建議。憲法起草小組從中博采眾長，集思廣益，再次進行修改。

“憲法不是天衣無縫，總是會有缺點的”

在全國人大討論憲法草案前，毛澤東更是夜以繼日地修改。

1954年9月6日下午、晚上，毛澤東分別召集會議討論憲法草案。9月7日晚上，在中南海菊香書屋繼續(xù)召集開會討論。9月8日，距第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕的日期只有七天，這天晚上，毛澤東又在中南海菊香書屋召集周恩來、彭真、鄧小平、陳伯達、田家英開會。

9月9日晨，毛澤東批示機要秘書高智用電話通知：

請周、朱、陳、小平四位同志，今日下午五時以前及下午七時以后，看少奇同志憲法報告的頭兩章，以便晚上十一時左右，和少奇、伯達一起，到我處談一下這兩章中的有些問題。

9日下午，毛澤東在中南海勤政殿主持召開中央人民政府委員會第三十四次會議。會議討論并修正通過《中華人民共和國憲法草案》，決定提交即將召開的第一屆全國人民代表大會第一次會議審議。晚上，毛澤東在中南海菊香書屋召集劉少奇、周恩來、陳云、彭真、鄧小平、陳伯達、胡喬木、田家英等開會，討論劉少奇關于憲法草案的報告稿。

9月11日，毛澤東再次修改《關于中華人民共和國憲法草案的報告(修正稿)》。將“修正稿”改為“草稿”，并署上劉少奇的名字。9月13日晨，審閱修改《關于中華人民共和國憲法草案的報告(草稿)》，批示：“此件送陳伯達同志閱后，送交劉少奇同志：又作了一些修改，請閱酌。擬于晚上談一下。”

根據(jù)中央檔案，1954年9月14日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會臨時會議，最后審議第二天即將提交全國人大討論的憲法草案。關于憲法草案的修改問題，毛澤東指出：

憲法草案有兩個地方要修改，這是全國人民代表大會代表們提出的意見，改了比較好。一個地方是序言第三段：在“第一屆全國人民代表大會”下面加“第一次會議”五個字。下面的年月日也填起來，寫成“一九五四年九月 日”。年月日前面沒有“于”字，因為當初我們的兩位語文顧問（語文專家)一致反對加“于”字，提出幾次都通不過，我們多數(shù)只好服從他們少數(shù)。下面“我國的第一個憲法”改為“中華人民共和國憲法”。這些修改都是屬于文字性的，但不改不行。……說這個憲法是“我國的第一個憲法”，不妥；說它是“中華人民共和國憲法”，則名副其實。這是屬于文字性質的但是重要的修改，不改就不那么妥當。

在講話中，毛澤東特別強調“憲法不是天衣無縫，總是會有缺點的”。同時，毛澤東稱贊道：

這是一個比較完整的憲法了。最先是中共中央起草，然后是北京五百多位高級干部討論，全國八千多人討論，然后是三個月的全國人民討論，這一次全國人民代表大會一千多名代表又討論。憲法的起草應該說是慎重的，每一條每一個字都是認真推敲了的，但也不必講是毫無缺點，天衣無縫。這個憲法是適合我們目前的實際情況的，它堅持了原則性，但是又有靈活性。

9月15日下午3時，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重召開，毛澤東主持并致開幕詞。9月20日，會議一致通過《中華人民共和國憲法》，時稱“五四憲法”。

“五四憲法”的頒布實施，基本上確立了我國在新民主主義向社會主義過渡時期的憲政體制，對新中國民主法制的發(fā)展產生了深刻影響。對此，毛澤東說：我們這個憲法，是社會主義類型的憲法，但還不是完全社會主義的憲法，它是一個過渡時期的憲法。毛澤東這一論斷，揭示了“五四憲法”的重要性和特點。

“五四憲法”參考了蘇聯(lián)和東歐人民民主國家憲法，是歷史的必然。但隨著時代的發(fā)展，它的弊端也日益暴露出來。由于社會主義改造的提前完成，“五四憲法”未作相應的修改，以致滯后于社會現(xiàn)實，相當一部分條款被擱置在文本上，沒有對國家建設發(fā)揮指導與規(guī)范作用，直到“七五憲法”修改。

（作者系國家檔案局中央檔案館副研究館員）

（摘自《縱橫》2017年第2期）