基層民政工作托的是整個政府工作的底線

◎ 唐鈞

基層民政工作托的是整個政府工作的底線

◎ 唐鈞

中國社會科學院社會學所研究員中國社會學會、社會政策研究中心秘書長

2017年初，“為切實加強基層民政工作，指導和推動各地解決基層民政工作的實際困難與問題，確保黨中央國務院有關民政重大決策部署落到實處，促進民政部機關干部作風轉變，部黨組決定組建專項工作組對口各個省份開展工作。”

第二季度伊始，民政部組建的32個工作組分赴全國32個地區進行蹲點工作。到5月初，民政部派出的調查組在各地基層民政部門的配合下，已經取得了顯著的調研成果。

問題的提出

從基層民政部門的反映看，雖然各級政府對基層民政工作的重要性沒有異議，但在實際工作中，一涉及人、財、物，往往得不到落實。調查表明，在全國大多數地方，特別是中西部地區，基層民政人、財、物的保障依然不足。這是一個老問題，上世紀80年代初民政部門就開始呼吁，也確實是一個長期以來未得到有效解決的問題，嚴重影響民政部門服務的能力、質量，影響基層民政工作者的來源、心態。

基層民政部門提出的很多問題，具有“幾十年一貫制”的特點。改革開放以來，上述問題一再被提出，從上到下也一再采取積極措施試圖解決。但這些措施大多限于行政規章，而且相當一部分是由民政系統發文，其法律效力和行政效力都十分有限，效率和效果當然也很難企及。還有一個問題，上述解決問題的措施，又常常會遇到與更高層次的改革措施不相容的尷尬，譬如“人”的問題與行政編制的矛盾，“財”的問題與地方財政的矛盾，“物”的問題與需求升級的矛盾，所以，最后不了了之的情況，至少在基層民工作者眼里，已經司空見慣。

民政的難題與民政的特點

為什么會在一些地區，基層民政工作會陷入上述困境？究其原委，是因為民政工作有一些容易被人，尤其是被地方領導忽略的特點：

首先，民政工作有一個通常不為人知的特點就是“難為人知”，尤其是難為經常輪換的地方領導所知。曾經的民政部部長崔乃夫說過，民政工作做好了，天下太平，什么事情都沒有，領導可能根本就感覺不到民政工作的存在；民政工作做得不好，天下不太平，麻煩事情都出來了，這時候，領導才會感覺到民政工作的重要性。民政工作這種與生俱來的“隱身埋名不爭功”的氣質，我們可以稱之為“隱身性”。

其次，從某種意義上說，民政工作是國家的一位不管財務、只管雜務的大管家。新中國首任內務（民政）部長謝覺哉說過，老百姓的事情，凡是沒有其他政府部門管的，基本上都歸民政管。民政工作管理的都是些七七八八的凡人小事，在地方領導面前至少是不那么惹眼。民政工作這種先天決定的“婆婆媽媽不起眼”的性質，我們可以稱之為“平凡性”。

但是，民政工作因為具有以上談到的“隱身性”和“平凡性”的特點，在如今崇尚“政績”的新公共管理時代，能夠得到地方領導青睞的機會越來越少。反之，因為重經濟、輕社會而帶來的種種社會問題，一旦爆發，民政可能就會脫不了干系。在大力推行“問責”的大背景下，更容易被地方領導看到的是民政的弱點和缺陷。

民政的難題與行政“軟權力”

政府職能部門的工作總結，尤其是地方政府、基層政府乃至自治組織，總有一條，“黨委重視、政府支持”。這看來是套話，但平心而論，真的是經驗之談。從某種意義上說，黨委和上級政府是否重視，對于具體的工作部門而言，是一種“軟權力”。

從歷史上看，改革開放以來，民政工作曾經在什么樣的時空條件下最得到地方領導的重視：其一，80年代民政工作剛剛恢復的時候，因為在當時要撥亂反正，有各種各樣的政策要盡快落實；其二，90年代，因為嚴峻的“下崗失業”問題需要低保制度給予托底。當然，幾十年來，民政工作也還有很多出彩的時候，但最突出的是這兩個時點。在這樣的關鍵時刻，民政“想”隱身也隱不了，“想”平凡也政績滿滿。但是，一旦天下太平，民政又只好一如既往地承受著“隱身”和“平凡”的委屈。

當然，也不是在所有的地方民政工作都得不到重視。尤其在北京和上海，地方領導——黨委、政府、人大、政協——對民政工作都是非常重視的。如果將此完全與經濟發展和地方財政掛鉤，其實也不盡然。最主要的是，地方領導如果專注經濟，那么“光花錢，不掙錢”的民政一定不被看好。但是，如果地方領導心中有“以人為本”的基本理念，那么“花小錢，征民心”的民政就會被用得恰到好處。但遺憾的是，在地方領導中，可以說“懂經濟”的比比皆是，“懂社會”的卻少得多。

加強和保障基層民政工作

地方領導重視民政，可以體現在方方面面，但歸根結底都離不開一條，就是加強和保障基層民政工作。因為民政工作做的是人的工作，體現的是“為民愛民”。這里所說的“為”和“愛”，并不是紙上談兵就可以實現的，而是要通過具體的行政行為和踏實的工作作風去一一落實。不與服務對象心連心、面對面的民政工作，如何體現“為民愛民”？

從目前的情況看，之所以強調基層民政工作重要性，是因為所有“為民愛民”的好政策都要通過他們最終傳送到有需要的民政對象手中。事實上，民政經費，譬如社會救助、社會服務等等，在部省兩級，基本上是只見數字，不見現金，但到了市縣和基層就不一樣了，所以如果會出問題，最常見的是出現在傳送的過程中。

但是，民政系統地方和基層領導的選拔任命權、工作人員的編制配備權、民政經費的支配使用權都在地方政府。因為民政“光花錢、不賺錢”，所以在很多地方，對基層民政干部的配置和使用，實際上偏弱。缺少精兵強將，是整個民政工作最常見的“軟肋”。試想，如果具體的貫徹落實政策和具體掌握使用資金的基層干部弱了，甚至基層民政部門成了老弱病殘退休前的臨時安置之處，即便部里省里干部能力再強，再能行文發文，再能開會部署，這工作也強不到哪里去。所以，將基層民政工作的人員配齊配強，加上經費、物質給予基本保證，這些老生常談，就是加強基層民政工作的當務之急。

政策建議

首先可能要解決的是民政干部，尤其是基層民政干部的專業化問題，專業的方向就是社會工作。從當今大學教育的各種人文社會科學學科看，社會工作更強調人文關懷和價值理念，與民政工作的目標高度契合。事實上，民政部門在80年代引進社會工作，其初衷就是要推進民政干部的專業化、現代化建設，這是前民政部長崔乃夫進行了大量的調研和學習后提出的。但是，2006年提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”之后，迅速發展的社會工作教育與履行社會工作管理職責的民政部門之間，同時還有民政部門自身以及內部各部門之間，對社會工作的認識反倒出現了實際上的不統一，以社會工作推動民政工作專業化的初衷反倒被束之高閣。近年來的發展，社會工作正在走向政府工作之外的“社會力量”。

從國際經驗看，很多國家和地區，都有“政府社工”，就是說凡是政府工作中需要用社會服務手段進行政策傳遞和落實的，都由專業社會工作者承擔。例如在香港，社會福利署的公務員都是社會工作專業人員，而署長就是全署的社會工作總督導。現任香港女特首林鄭月娥，就曾經擔任過這個職位。這樣的制度設計，在一定程度上，可以保證經費發放嚴格按照規范程序，同時可以及時發現服務對象的問題，運用相應機制，轉介給社會服務組織。因此，應該對進入民政部門的干部設立專業門檻——社會工作，在各級民政部門和事業單位設立社工崗位。

“幾十年一貫制”的基層民政頑癥，既要寄希望于高層發個文件理順一下路徑和關系，但又不能指望這樣一來就能徹底解決問題。還有一種現代化的手段可以同時進行，即用同一種專業理念和話語體系將整個民政系統“鏈接”起來，否則基層民政工作中的“隱患”可能很難排除。