穩步推進投融資領域供給側結構性改革

□浙江省發展和改革委員會課題組

穩步推進投融資領域供給側結構性改革

□浙江省發展和改革委員會課題組

推進投融資領域供給側結構性改革，積極擴大有效投資補短板，強化創新驅動調結構增動能，是保持經濟平穩增長和深入打好經濟轉型升級系列組合拳的重點任務。關鍵是要增強政府投資引導帶動能力、激發民間投資活力能力、破解融資難融資貴能力、投資綜合服務管理能力等四種能力

浙江正處在現代化建設的關鍵時期。推進投融資領域供給側結構性改革，積極擴大有效投資補短板，強化創新驅動調結構增動能，是保持經濟平穩增長和深入打好經濟轉型升級系列組合拳的重點任務。同時，適應把握和引領經濟新常態，亟需推進浙江投資模式創新和投融資體制改革，持續打通社會投融資渠道，確保“十三五”投資和經濟平穩增長。

創新投資模式和投融資體制的必要性

當前，在全球經濟不確定性增強、國內經濟尤其實體經濟面臨困難日益增多的背景下，浙江固定資產投資持續增長和經濟平穩發展面臨著較多的挑戰。

民間投資比重下滑，企業投資主體地位有待進一步確立。浙江是民營經濟和民間投資大省。近年來，浙江圍繞新老“36條”等實施細則，堅持兩個毫不動搖，堅持先行先試，激發民間投資活力取得一定成效。但受宏觀經濟形勢、制造業投資尤其是房地產投資增長的影響，2016年民間投資增長大幅放緩，占固定資產投資比重僅為55.6%，低于江蘇、廣東民間投資約69%、62%的比重；但民間投資結構有所優化，重大基礎設施、高新技術產業、生態保護和環境治理等重點領域，民間投資占比有較大幅度提升。各地激發民間投資和全面落實民間資本準入平等待遇進度不一，電信、交通、市政基礎設施建設等領域實際進入遭遇硬性制約，民間資本相對于國有資本處于規模、準入、審批、融資、信息、合規性等劣勢地位，民間投資地位有待進一步確立加強，相關鼓勵和支持配套改革需進一步深化。

投融資創新難度加大，政府投資引導帶動方式有待進一步優化。各地出臺的政府出資基金管理使用不盡規范，投資范圍不確定，投資管理需要加強；政府投資+金融資本、項目投資+區域開發等多種融資模式尚未廣泛形成，社會資本參與補短板重大工程項目引導機制、合理投資回報機制和多元化退出機制有待建立；省級政府性資金使用分散，資金引導集聚和放大效應需進一步強化。同時，與全省重大項目投資龐大的融資需求相比，政府投融資平臺市場直接融資能力相對較弱，省級產業投資基金、基礎設施投資基金等整體規模偏小；補短板重大項目融資與大型金融保險機構對接不充分，地方融資平臺重組整合、引入戰略投資者能力不足，平臺存量資產證券化進程有待加快。

“融資難”與“放貸難”并存，社會融資渠道需要進一步暢通。一方面，結構性的“融資難”“融資貴”問題依然存在。尤其初創期中小企業、新興經濟行業以及一些“輕資產”企業，由于信息不對稱和缺乏擔保，發展不確定性較大，銀行惜貸心理重，即使放貸也出現借貸融資成本高現象，不僅加重企業負擔，也蠶食了薄弱的利潤空間。同時，由于實施資本管制，海外低成本資金的融資渠道被堵。另一方面，銀行機構“放貸難”，面臨貸款放不出去的壓力。由于企業越來越傾向于成本更低的直接融資方式，及大量產業層次低、規模小的企業投資意愿低，銀行貸款普遍存在放貸不出的情況，金融資源在實體經濟間配置不盡合理。近年來，浙江直接融資比重不斷提高，但仍有很大的改善空間。

涉政審批中介事項偏多，“放管服”改革有待進一步提升完善。2013年以來，浙江圍繞“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”省目標，大力推進“四張清單一張網”行政審批制度改革，統籌推進企業投資項目高效審批、“零地技改”項目創新審批、中介服務市場化等改革，在全國率先開展企業投資項目承諾制試點改革，建立投資項目在線審批監管平臺，推廣市縣同權扁平化審批體制改革，下放取消了一大批審批事項。但是，目前保留的項目審批前置或中介事項環節仍偏多，企業制度性交易成本有待降低；在下放過程中，部門條塊之間溝通協調不夠等原因，造成部分下放事項的審批權限不協調，部門之間統籌、銜接、配套不夠，簡政放權協調性、放管結合針對性不強等。

民間投資占固定資產投資比重（%）

浙江省直接融資規模及占全社會融資的比例

注：新增貸款、承兌匯票、委托貸款、信托貸款等屬于間接融資，直接融資包括非金融企業股票融資和企業債券，不包括金融機構發債以及地方政府債券。2015年浙江直接融資占社會融資增量比重達32.2%，2016年為34.2%，高于全國多數地區。但與北京、重慶約40%的直接融資比重相比，浙江直接融資比重依然偏低，融資結構有較大改善空間。以信貸為主的間接融資仍占社會融資的大部分，而美日德等直接融資比重已高達70%以上。

社會投資信心不足，政府和社會資本合作模式有待加速推廣。近年來，為增強經濟增長內生動力、拓寬社會資本投資渠道，全國上下大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式。國家發改委、財政部，省發改委、市縣區政府積極響應，發布文件，建立PPP工作機構、PPP項目庫并向社會推介，形成了一定的氛圍。但由于相關法律法規、社會信用體系尚未健全等，投資者對社會契約精神缺乏信心，以及項目投資額大、投資周期較長（10-30年）等因素，社會資本參與重大基礎設施、公共服務領域項目合資合作的積極性相對不高，PPP項目推進速度不快等。

與此同時，世界經濟正處于一個長波周期下行階段，全球經濟缺乏重大創新突破導致投資新增長點難覓，金融危機復蘇趨勢反復、美元加息美元升值和新興市場貨幣貶值、資本流出，以及我國M1增速遠高于M2兩者剪刀差達歷史極值等，均反映出各界抱有多持現金、少投資的過冬想法，企業觀望情緒較重。因此，在經濟發展新常態下，浙江必須大力改革創新投融資體制機制和方式，更加注重激發社會投資活力和動力，更加注重政府投資引導帶動作用和優化投資環境。

大力推進投融資體制機制“六大轉變”

惟改革者進，惟創新者強，惟改革創新者勝。適應把握和引領經濟新常態，堅持目標導向、需求導向、問題導向，圍繞深化供給側結構性改革和適度擴大有效需求的主線，以破解浙江投融資領域體制性、結構性、關鍵性問題為突破口，立足當前、謀劃長遠，積極創新投融資模式，強化制度供給，著力激發社會投資活力，推進投融資體制機制“六大轉變”，加快構建多元化新型投融資體制和項目資本運作機制，促進經濟平穩健康發展。

發改投資系統工作職能從投資領域向投融資領域拓展轉變。從以前單純注重投資及投資項目計劃，關口前移，投資融資并重，突出融資領域創新，融資機制、融資渠道進一步暢通，融資方式、融資結構進一步改善，融資信貸產品期限、還款方式、質押方式等進一步創新。政府投融資引導作用增強，重大基礎設施、先進制造業、現代服務業等重點領域各類產業基金較為豐富，資金成本進一步下降。

傳統基礎設施及公共服務領域投資從政府為主向政府與社會資本合作轉變。民間投資積極性得到有效調動，民間資本參與公共服務領域投資比重進一步提高，政府包辦公共產品和服務供給的傳統模式切實改變。特許經營、政府購買服務的范圍進一步擴大，政府投資的“先導”作用和“托底”作用得到充分發揮，市場價格機制進一步增強，政府投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等參與方式多元豐富。

融資模式從間接融資為主向直接融資為主轉變。充分運用股票、債券、投資基金、票據等直接融資工具進行項目融資，直接融資占年度社會融資規模比重爭取達到40%以上，改變以往融資主體信貸間接融資局面。各類項目通過股權或債權、境外市場融資等融資渠道進一步多元化，重點項目通過銀行間市場、證券市場、私募市場和境外市場等多層次資本市場融資能力得到大幅增強。

投資管理重心從事前審批到事中事后監管轉變。項目管理從重事前審批向加強事中事后監管轉變，“雙隨機一公開”全面推行，部門協同、中介服務更加規范協調；重點項目稽查、竣工驗收和后評價制度進一步完善，社會投資項目初步形成“政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒”新型項目管理框架和模式。

項目審批方式從線下為主向線上并聯審批轉變。充分運用互聯網、大數據等技術，依托浙江政務服務網，開放共享各個部門政務信息資源，健全完善投資項目在線審批監管平臺，實現全省各類投資項目一網受理、網上辦理、并聯審批。投資項目分類更加清晰，審批全流程時間優化，企業投資項目實現高效審批和“零上門”不見面辦理。

地方融資平臺從承擔政府項目融資為主向政府和社會合作項目融資并行轉變。“政府投資+金融資本”“政府投資+民間資本”等多種投融資機制加快形成，國有資本運營平臺多元融資能力得到切實增強；BOT（建設—經營—移交）、BTO（建設—移交—運營）、DBO（設計—建設—運營）、BOO（建設—擁有—運營），及ROT（改建—運營—移交）、TOT（移交—經營—移交）、EPC+BOT（工程總承包+PPP模式）等政府和社會資本合作模式較豐富，廣泛吸引社會資本參與能源、交通、水利、環保、農林、重大市政設施等領域建設。各級投融資平臺融資能力得到有效增強，重大投資項目融資難融資貴問題有效緩解。

著力打好投融資領域改革系列組合拳

當前推進投融資領域供給側結構性改革，打好組合拳，關鍵是要增強政府投資引導帶動能力、激發民間投資活力能力、破解融資難融資貴能力、投資綜合服務管理能力等四種能力。

（一）強化制度供給，增強激發民間投資活力的能力

放管結合推進企業投資便利化。切實按照企業投資項目建設“全流程、多層級、多部門”“最多跑一次”的要求，全面推進企業投資項目核準、備案制度改革，通過“技術+制度”，推動服務再提升、流程再優化，變“企業跑”為“數據跑”“政府跑”。借鑒深圳等地經驗，除了關系國家安全、涉及全國重大生產力布局等，對企業投資項目實行備案管理，爭取全程實現網上申報，實現企業投資項目核準、備案“零上門”不見面辦理。能放全放、能減全減，合理下放審批權限，努力減少環節和材料，對實行備案制的企業投資項目提供快捷備案服務，不設置任何前置條件。推進“最多跑一次”改革向審批等涉政中介機構延伸，對實行核準制的投資項目實行并聯核準，探索建立多評合一、多測合一、多審合一等“多合一”中介服務模式，探索推進政府購買中介服務。加強事中事后監管，積極推行“政府定標準、企業作承諾、過程強監管、失信有懲戒”的企業投資項目承諾制。

繼續降低民間投資門檻。圍繞國務院及浙江鼓勵和促進民間投資健康發展的相關意見，建立健全市場準入負面清單制度，依法平等開放投資領域，確立民間投資主體地位。全面放開競爭性行業和領域，引導民間資本參與“一帶一路”“長江經濟帶”“中國制造2025”等國家戰略以及軍民融合、環境保護等領域投資，推進重點產業“民參軍”“軍轉民”，除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，均對民資開放。進一步放開交通、水利、環保、能源、電信、市政工程等基礎設施，以及醫療、養老、教育、文化、體育、旅游、科技等社會服務領域市場準入，加快放開壟斷行業競爭性環節。進一步清理涉及市場準入、經營行為規范的地方性法規、規章和行政規范性文件，堅決取消對民間資本單獨設置的附加條件、歧視性條款和準入門檻。政府推進且適宜市場化運作的重大建設項目，主動向民間資本開放。

切實減輕企業各類成本負擔。按照浙江省供給側結構性改革降成本行動方案要求，加大對實體經濟支持服務力度，進一步清費減負，幫助企業降低稅費、用工、用能、融資、用地、物流、外貿、管理以及制度性交易等成本。包括繼續開展涉企收費清理，建立完善涉企收費目錄，降低部分涉企行政事業性收費標準，減輕企業和社會負擔；有效降低企業融資成本，降低融資中間環節費用，加大不良資產處置力度；合理降低企業人工成本，加大“機器換人”力度，降低企業社保繳費比例，完善最低工資調整機制；進一步降低企業用能用地成本，加快推進電力、天然氣等領域改革，完善土地供應制度；切實降低企業物流成本，進一步完善公路收費政策，規范機場、鐵路、港口碼頭及海關監管區收費；繼續壓縮行政審批前置中介服務事項，引導審批服務機構降低收費標準，降低企業制度性交易成本，力爭審批服務時間、中介交易費用再下降20%以上。

（二）創新融資模式，增強政府投資引導帶動的能力

做多PPP項目。鼓勵支持各地各部門通過特許經營、政府購買服務等方式，在傳統基礎設施、公共服務等領域，加快推廣運用PPP模式，積極發展混合所有制經濟。以推進民間資本控股的杭溫高鐵、杭紹臺鐵路國家PPP示范項目為契機，掀起浙江推廣PPP模式的熱潮。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目，并通過ROT、TOT等方式改造提升。對政府性重大項目，除傳統PPP模式外，鼓勵靈活采用BOT+EPC、FEPC等混合模式。破除民間資本參與PPP項目的企業資質、資信等方面不合理門檻，為民間資本進入創造公開透明公正的環境。建立財政承受能力論證報告、物有所值評價報告和實施方案“兩評價一方案”制度，建立合理投資回報機制，構建多元化退出機制，吸引更多社會資本參與PPP項目。

做大政府產業基金。按照中發〔2016〕18號文件和國務院相關精神，鼓勵各地依法發起設立基礎設施建設基金、公共服務發展基金、住房保障發展基金、政府出資各類產業投資基金等，設立各類母基金的空間仍較大。進一步深化財政專項資金管理改革，鼓勵各地探索發起設立基礎設施建設子基金、公共服務發展子基金等，重點做大政府性產業基金。同時優化政府投資安排方式，統籌安排、規范使用各類政府投資資金，國家各類產業基金、財政性資金配置、企業債券和地方債券發行進一步向省級大項目、好項目傾斜，切實發揮產業投資基金等各類政府性基金放大、引導優勢，真正起到“四兩撥千斤”的作用。加強與政策性銀行對接，探索設立浙江版專項建設基金，重點支持省重點建設項目、八大萬億產業、特色小鎮、PPP重大項目等，加快傳統基礎設施等領域項目建設。

探索設立浙江版專項建設基金

借鑒廣東、北京等地做法，加強與國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行機構對接，研究設立浙江省級專項建設基金。由有關金融機構募集、投放專項建設基金，鼓勵央企國資、民營資本參股，重點投放地鐵、城際軌道、大型水利等資金規模大、建設周期長的基礎項目，大力支持傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）重大項目建設。建立由省發改委牽頭搭建政府、金融機構、項目業主的合作對接機制，省財政每年貼息10億元，對納入支持的項目每年給予2個點左右的貼息，補貼年限暫定三年，進一步加大對重大項目的金融支持力度。

做強國有資本運營平臺。發揮浙商資產地方性資產管理公司的作用，吸引民間資本進入地方資產管理公司，加大不良資產處置力度，提高規模處置能力。著力提升國有資本、國有資產統籌運營能力，整合省屬國有企業持有的證券、銀行等金融牌照，積極為重大建設項目探索融資渠道。充實省國資運營公司、省交通投資集團、省能源集團、省金控集團等國有企業資本實力，組建若干千億級專業化融資平臺，加強行業主管部門對融資平臺的監管與考核。鼓勵市縣通過依法注入優質資產、引入戰略投資者，加快融資平臺重組整合國有資本運營集團，推動平臺存量資產證券化，轉型構建一批專業化新型資本運作平臺。

（三）深化金融改革，增強破解融資難融資貴的能力

大力發展境內外直接融資。推動重點領域項目發行專項建設債券和開展股權、債券融資，積極爭取國家支持，解決重大項目資金缺口。積極推動重點產業龍頭骨干企業到主板、中小板、創業板上市融資，加快省內法人金融機構上市、重組、并購步伐。依托資本市場開展國有企業混合所有制改革，鼓勵省內國有企業以上市資源為目標開展并購重組，實現間接上市。拓展公司債、企業債、非金融企業債務融資工具等債券融資，大力發展信用貸款，優化企業融資結構。在宏觀和微觀審慎管理框架下，支持舟山依托自貿區建設，對接央行、銀監會、外管局等，設立跨境融資試點，爭取開展跨境人民幣貸款業務試點，穩步實施企業外債登記管理制改革，發行海外債券。

探索構建自貿區境外融資平臺

抓住中國（浙江）自由貿易試驗區獲批機遇，配合開展油品離岸和在岸貿易，積極擴大金融服務領域開放。總體方案明確提出“鼓勵地方政府通過引入社會資本方式，在自貿試驗區內設立跨境人民幣各類投資基金，按注冊地管理，開展跨境人民幣雙向投資業務。”“允許自貿試驗區開展油品現期貨交易初期采用雙幣種計價、結算，逐步探索采用人民幣計價、結算，推動人民幣國際化進程。”積極向國家外管局、人民銀行等有關部門申請，依托舟山群島新區和自貿區建設，結合“一帶一路”倡議、長江經濟帶國家戰略，打造具有跨境融資功能的投融資平臺，大力開展跨境人民幣貸款試點，發展離岸人民幣為主的離岸金融業務。鼓勵企業通過自貿區平臺走出去到海外發行債券進行直接融資，推動浙江基礎設施、公共服務等重大項目建設。

深入推進金融改革試點。發揮浙江金融優勢，整合金融資源要素，打造錢塘江金融港灣金融總部基地。深入推進省級特色小鎮投融資模式創新試點、諸暨投融資體制改革試點，進一步總結可復制、可推廣的經驗模式。深入推進溫州金融綜合改革、臺州小微金融改革、寧波保險創新改革等三大國家級金融改革試點。積極推廣政銀企社合作模式，定期召開專項投融資推介會。做好國家深化縣城基礎設施投融資體制改革試點，推進實施國家中小城市PPP創新試點，創新重大市政工程設施項目投融資方式。積極發展金融新業態，拓寬多元化融資渠道，創新規范發展互聯網金融、保險資金、小貸公司等。

破解縣域經濟投融資難題。全面落實省委省政府關于深化投融資體制改革的相關意見，加快推進縣市一級政府投融資平臺轉型整合提升，構建政府資產證券化、政府投資基金等多元化資本運作機制。深化地方國有融資平臺改革，建立國有資產證券化促進機制，謀劃數家國有融資平臺先行股份制改革乃至掛牌上市，力爭每個縣市資產證券化國有企業不少于3家。整合國有融資平臺，探索將城投、交投等國有資產注入一家平臺公司，充實平臺資產，擴大融資規模，提升融資能力。強化產業基金引導，鼓勵縣市采取“1+X”模式設立新興產業基金、主導產業發展基金、基礎設施基金、創業創新基金、公共事業基金、科技引導基金等基金，爭取以數億政府基金規模撬動十億以上社會資本，引導投向重點領域，有效解決地方政府項目融資難問題。

（四）切實轉變職能，增強投資綜合服務管理的能力

加強政府投資管理。編制實施三年滾動政府投資計劃和政府投資年度計劃，并與中長期財政規劃相銜接，統籌安排、規范使用各類政府投資資金。以發展規劃、產業政策、行業標準等為依據，明確發展方向、重點領域，加快建立完善各地區各部門政府投資項目庫，未入庫項目原則上應不予安排政府投資。充分認識投融資體制改革的重要性和緊迫性，探索設立省級投融資決策委員會，發揮好省投資主管部門及投融資決策委員會投資調控管理的綜合協調等職責，統籌協調推進投融資體制改革，推進省重大項目建設、要素資源有效配置。按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，圍繞公共安全、公共利益、環境保護、安全生產、產業布局、金融投資等重點領域，健全事中事后監管制度，加強投資項目事中事后的協同監管。

加強在線審批監管平臺建設。依托政務服務網投資項目在線審批監管平臺，推進各地、各部門與投資項目在線審批監管平臺的對接整合和信息共享，實現投資項目審批、核準、備案的一網受理、并聯審批、限時辦結、全程監察。建立完善全省統一的投資項目清單制度，實行全省一張清單、一本帳，實現“平臺賦碼、接件驗碼、辦件歸集、信息共享”，強化投資項目計劃清單式管理，提高聯合審批、協同監管效率。全面推行投資項目統一代碼制度，把項目代碼作為項目整個建設周期的唯一身份標識，對企業申報項目實行統一登記、統一賦碼服務。依托浙江政務服務網權力事項庫，健全投資項目管理權力清單和責任清單制度，明確各級政府部門行使的投資項目審批、監管等管理職權，規范職權行使，優化管理流程。

推進企業投資項目“最多跑一次”改革

貫徹落實省委、省政府關于群眾和企業到政府辦事“最多跑一次”改革的重大決策部署，加快推進企業投資項目全流程、多層級、多部門“最多跑一次”改革。全面推進企業投資項目核準、備案制度改革，通過“技術+制度”，推廣應用“一網受理、在線咨詢、網上辦理、代辦服務、郵遞送達”辦理模式，推動實體辦事大廳與投資項目審批監管平臺線下線上融合發展，變“企業跑”為“數據跑”。

加強投融資領域立法。制定實施浙江省政府投資條例、企業投資項目核準和備案管理條例，實現政府投資項目管理科學化、規范化、制度化。積極推進社會信用、股權投資等方面的地方立法工作，依法保護各方權益，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環境。根據國家層面關于政府和社會資本合作相關法律法規，以及發改委、財政部等部委關于推廣運用政府和社會資本合作模式規章制度，法制辦、發改、財政等部門各司其職，加強地方政府和社會資本合作法規政策制定完善，加強新型投融資地方立法工作。各地各部門進一步制定完善重點項目工作指南和操作規程，加強全過程監管。

加強社會信用體系建設。積極推進《浙江省公共信用信息管理條例》等地方立法工作。依托浙江政務服務網，進一步完善全省公共信用信息服務平臺。進一步優化信用環境，積極培育征信市場，加大信用產品和信用服務在投融資領域的應用，在行政管理、招標投標、政府采購等領域引入信用評價制度，建立健全守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。加大對嚴重失信行為主體懲戒力度，建立健全失信黑名單制度，強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識。建立健全中介信用評價體系，完善中介機構信用記錄制度。加強輿論宣傳引導，增強政府、社會和市場改革共識，營造社會支持投融資體制改革的良好氛圍。

本文系浙江省發改委2016年課題“浙江省投融資體制創新方式研究”成果之一

課題組成員：李巖益杜旭亮劉暢杜平