制度建設視閾下的國家治理現代化問題研究

張舒迪

摘 要：推進國家治理現代化是我國新時期全面改革的總目標，制度建設在全面改革中占有重要地位，是各項改革的根本。在新形勢下，完善和發展中國特色社會主義制度是國家治理現代化的題中應有之義。如何深入學習領會十八大精神，把握十八屆三中全會及四中全會的精神要義，顯得尤為重要。文章從制度建設的角度剖析其與國家治理現代化的邏輯聯系，結合兩方面之間的邏輯關聯，將制度優勢轉化為國家治理的合理機制，進而全面推進國家治理現代化。

關鍵詞：制度；治理體系；治理能力；現代化；改革

中共十八屆三中全會將全面深化改革的總目標定位為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”明確提出國家治理體系和治理能力的現代化，反映了黨中央對我國現實國情和政情的精確把握。剛剛結束的十八屆四中全會中再次提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法制監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。因此，在理解和實現全面深化改革的總目標的過程中，首先必須充分認識到制度建設在國家治理現代化中占有重要位置。

1 全面深化改革是推進國家治理現代化的必由之路

從國家統治到國家管理，是一個重大的歷史轉折；再從國家管理到國家治理，更是一個跨越式的飛躍。習近平在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中提出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決的很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題。我們黨在全國執政以后，不斷探索這個問題，也發生了嚴重曲折。”[1]

1.1 國家治理現代化的提出及科學內涵

治理，既有統治、管理的意思，但又不同于統治、管理。統治的指向是單向的，主要指人民、公眾或某個群體。而治理的對象是整個國家和社會，它的指向不是單向的，而是多向或雙向的。治理關鍵是怎么掌握社會活力和社會穩定管理。中國特色的國家治理現代化，大致上包括民主化、法治化、科學化、制度化、規范化、程序化、高效化幾個基本要求。改善黨和國家機構的運行狀態，提高廣大干部的治理能力。而所謂國家治理能力，就是掌握和運用這套體系對國家和社會進行治理的能力和水平，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，著眼于現代化，并以現代化為落腳點，揭示了現代化與國家治理有著密切的內在關系，國家治理離不開現代化，現代化構成國家治理的題中應有之義。

推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國共產黨在十八屆三中全會通過的《決定》中提出來的一個戰略目標和任務，也是一個重要的理論命題。這一理論命題的提出，奠定了國家治理在人類社會發展中歷史地位，展示了中國共產黨認識現代化的最新成果，體現了國家治理現代化的鮮明特點。

1.2 國家治理現代化的三個特點

國家治理體系和治理能力現代化作為中國共產黨認識現代化的最新成果，體現了三個鮮明的特點：

（1）國家治理現代化以及工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化這“五化”，居于手段性、方式途徑的層次上，是為現代化國家和現代化建設的目標服務的。

（2）國家治理現代化從屬于社會主義，依靠的是全體人民的團結、智慧和力量，因而，在本質上充滿著和平與和諧。

（3）國家治理體系和治理能力現代化作為與工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化相并列的“第五化”，是遵循著歷史唯物主義的路徑，由淺入深地探索了現代化所包含的三大層次，體現了現代化的最高層次。

這三個特點，形成了我們對現代化的整體認識，追求完美，使現在的國家治理進入到了科學治理的關鍵時期。

1.3 制度建設對國家治理現代化的現實意義

國家治理，是相對國家基本制度安排而言，主要指的是國家在基本權利安排既定的情況下，如何使國家權力運行得合法、順暢、高效與得到社會認同的問題。國家基本制度安排合理，國家治理方得以啟動。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，而推進國家治理體系和治理能力現代化的核心問題恰恰也是完善和發展中國特色社會主義制度。

在國家治理體系、國家治理現代化問題中，習近平特別強調治理的制度問題。他認為，國家治理體系、推動國家治理現代化，實質上就是“各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[2]例如，文化領域的文化和思想道德治理，重點還在于加強思想道德建設，以人為本，以德為先，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加強社會主義核心價值體系和核心價值觀的宣傳普及，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。王柯敏在署名文章《在國家制度文明建設中加快推進教育治理現代化》中指出：“教育作為連接整個社會的末梢神經，在國家治理現代化建設進程中發揮全局性作用。”因為他們，不僅僅是國家治理現代化建設與完善的主力大軍，更是國家制度文明建設的后備力量。可見，著眼于制度建設，其他領域亦是如此。習近平指出：“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。[3]這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，使各項領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、區的總體效果。”為此，習近平要求務必在2020年時“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

2 我國制度現狀及所面臨的問題

早在200多年前，盧梭就在《社會契約論》中指出，良好制度的本質在于制度體系的形成。盧梭認為，“一切良好制度的這種普遍目的，在各個國度都應該按照當地的形勢以及居民的性格這兩者所產生的種種對比關系而加以修改；應該正是根據這種種對比關系來給每個民族都確定一種特殊的制度體系，這種制度體系盡管其本身或許并不是最后的，然而對于推行它的國家來說則應該是最好的”。[4]制度的生命里隱藏于社會環境之中，拉斯基說“制度是有生命力的，其奧秘并不是簡單地在書本上所能闡明的。這并不是說制度本身神秘，而是因為產生制度的環境如果發生變化，則制度本身也就發生變化。”制度的模式應該反映每個國家各自的政治、經濟、社會和文化特點，具有本國特色，而不能照搬照套，實行“拿來主義”。

2.1 制度建設的基本概況和本質屬性

（1）制度建設的基本概況

歷史和現實都表明，一個國家選擇什么樣的制度，歸根到底是由這個國家的性質和國情決定的。制度建設是否合理和優越，直接關系到一個國家的盛衰興亡。

我國社會主義政治制度，產生、奠基于新中國成立之初，發展、完善與改革開放時期。改革開放以來，在不斷發展完善政治制度的同時，還建立了基層群眾自治制度，形成了中國特色社會主義法律體系。人民代表大會制度是我國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是我國的根本政治制度。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是符合我國國情的社會主義新型政黨制度和協商民主制度的直接體現，民族區域自治制度是富有中國特色的實現民族平等、保障少數民族權利的制度，基層群眾自治制度是廣大人民群眾在城鄉基層單位和組織中依法直接行使各項民主權利的制度，這些都是符合我國國情，反映人民意愿，順應時代潮流，能夠為國家富強、民族振興、人民幸福提供根本政治保證，是這一政治制度最顯著的特征。[5]

（2）制度建設的本質屬性

制度是一種以規則或運作模式為主體的社會結構，包括經濟制度、政治制度、文化制度、社會制度以及各種類型的具體制度，是對國家行為的規定與支撐，是對個體行為的規范與制約。

從一般意義上來講，制度具有合法性、有效性、開放性、包容性、調適性等基本特征。中國特色社會主義制度，是科學社會主義學說關于制度建構的基本原則同當代中國歷史傳統和現實實踐相結合的產物，是人類社會發展長河中一種先進的社會制度，其本身既具有一般社會制度先進性的基本特征，還具有自己特有的本質屬性：人民性、適應性和包容性[6]。

以人民代表大會為例，人民代表大會制度是人民當家做主的根本保障。人民當家作主的途徑是多方面的，但最根本的還是掌握國家政權。首先，人民代表大會制度全面反映了人民同國家的關系，便于統一行使國家權力；其次，適合我國國情，體現了與時俱進的精神；最后，人民代表大會制度在保證中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性。

2.2 制度建設所面臨的問題

習近平提出：“現在，我國改革已經進入攻堅期和深水區，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬“；而李克強也指出“現在改革已進入深水區，要闖險灘必然要觸動利益，為了全體人民的根本利益和經濟持續健康發展，我們必須義無反顧、奮力向前，敢于打破固有利益格局，堅定不移、循序漸進推動各項改革。從這個意義上說，進一步全面深化改革，就是要敢于啃30多年改革剩下的“硬骨頭”。這是檢驗我們改革勇氣和決心的試金石，也是最終決定改革成敗的關鍵所在”。

（1）制度建設是一項系統工程，既要清晰的分析和闡釋每一項制度所處的層次，又要準確定位每一項制度在制度體系中的位置。然后制度是國家治理的基礎，制度短缺也是國家治理的大忌。以社會主義市場經濟為例，經過20多年的探索和實踐，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但是仍存在著不少問題，市場不規范，市場的規則不統一、不完備，部門保護主義和地方保護主義還大量存在。市場競爭不充分，還有改革開放不徹底帶來的新問題。歸根結底源于制度供給的缺失。因此，消除制度短缺，提高制度質量是國家健康發展的關鍵。關鍵還是要在改革和創新上克服困難，以改革來群求推動中國實現長期可持續發展的路徑。

（2）信息化、網絡化時代來臨導致其雙刃劍效應的顯現日趨明顯，時代及科技的不斷進步與發展，對制度建設提出了更高的要求和契合。信息化、網絡化時代的來臨使得信息傳播途徑、傳播方式以及傳播速度，日漸加快。對制度建設的考驗日趨激烈，制度建設如若不能緊跟時代步伐，適應科學發展要求，必將被利益主體不斷上漲的利益訴求所淘汰，形成日益復雜的社會矛盾。

（3）群眾的權利意識迅速崛起必將導致政府公信力和權威降低，奉獻社會的特征日益凸顯導致社會安全感下降。制度建設對于傳統的重視政治秩序和社會秩序以及社會的穩定和有序發展有著重要影響。作為一種正式的制度權威，其突出的是上下結構和命令服從關系。因而，制度必須不斷進行變化，權威也不可被政府所壟斷，公民組織，非政府機構也是權威的分享著，在各自的相對獨立的界域內發揮影響力，從這方面來談起，治理更強調權力的民主性和社會性，對現今的制度提出了更高的要求和建設需求。

3 科學開展制度建設推動國家治理現代化

十八屆三中全會確立了市場在資源配置中的決定性作用，這無疑是一個重要突破。但是，如果沒有與之相適應的制度和體制保證，市場的決定性作用就會被架空，因為“沒有任何市場經濟可以在制度真空中運行。”[7]所以，我們在堅持市場化改革的同時，必須及時建立和完善與之相適應的相關制度和體制。制度體系是制度認識的深化和回歸，并非制度的某項發明。這就要求我們在制度建設中一定要遵循制度建設的一般規律，積極吸收借鑒世界各國制度建設的先進經驗，為我們所用。

1.始終堅持完善和發展中國特色社會主義道路。3推動國家治理體系和治理能力現代化，目前是為了鞏固和發展中國特色社會主義，是中國特色社會主義道路越走越寬廣；同時，國家治理體系和治理能力現代化更直接關系到其他領域的治理和發展。我們要通過制定和實施每一個具體方案，對一系列具體的制度和體制進行改革和完善。同時，又注意從全局著眼，做好所有改革方案的統籌協調工作，搞好頂層設計，促使我們的制度從整體上得到健全和完善。更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

2.政治制度改革必須從中國國情及現狀出發，適應中國現今時代發展。推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，形成規范的制度，建立穩定和諧的制度機制，使各方面制度更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。

3. 以制度建設為基礎，穩步有序推進國家治理體系的現代化。十八屆三中全會以來，黨和國家采取一系列措施，對全面深化改革問題做了全面部署。《決定》提出的所有任務，已經落實到有關部門，組開展站調研，制定治理方案，逐步有效地加以實施。圍繞著制度的建設、改革和完善，做好各項配套工作，如制定工作規則、梳理和處理制度運行中的各種關系，努力形成良好的政治、經濟、文化、社會、生態、黨建運行機制。鼓勵基層探索和創新，調動和發揮廣大人民群眾參與治理的積極性和創造性。治理和統治的一個根本區別，就在于前者以人民群眾為主體，確保廣大人民群眾參與不同層面的治理。所以，我們要始終堅持人民群眾在國家治理中的主體地位，正確處理黨的領導、人民當家作主、依法治國的關系，切實做到三者的有機統一。

4.改善黨和國家機構的運行狀態，提高廣大干部的治理能力。認真思考和回答到底為什么用人、用什么樣的人、怎樣用人的問題，樹立正確的用人導向。要鼓勵人們干實事，而不要鼓勵人們拉關系；鼓勵人們說真話，而不要鼓勵人們說假話；鼓勵人們正派做人，而不要鼓勵人們趨炎附勢阿諛逢迎。韓慶祥教授在首屆國家治理高峰論壇上提出：“中國特色制度的根本、國家治理體系和治理能力的根本，就是蘊含在‘制度、‘治理體系和‘治理能力中的動力、平衡和調整三種根本機制。改革總目標從根本上就是為解決這“三種機制”及其協調、配合問題，提供制度模式、治理體系和治理能力。”所以一定要努力做到鼓勵基層人民去不斷地探索、發現和創新，調動和發揮廣大人民群眾參與治理的積極性和創造性。努力確保調動起社會治理的主動性，最后確保“政府治理”與“社會治理”的配合，才能不斷推進國家治理現代化。

我們深信，只要我們認真學習，領會并準確把握十八屆三中全會所提出的全面深化改革的總目標，將制度建設與國家治理結合起來，加強中國特色社會主義制度的不斷發展和自我完善，不斷深入必將進一步釋放和發揮我國政治制度的優越性，進而推動國家治理現代化的健康發展，不斷奪取中國特色社會主義事業的新勝利，定能共同創造中國人民和中華民族的中國

參考文獻

[1]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年2月18日，第1版；

[2]習近平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2014年2月18日；

[3]虞崇勝：《制度建設是國家治理現代化的題中應有之義》，《福建論壇人文社會科學版》2014年第2期；

[4]盧梭：《社會契約論》