淺談老年人群法律援助的改進措施

嚴炯

[摘 要]改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人維權的各種法律援助渠道、擴寬老年人法律援助城鄉覆蓋面。老年人法律援助案件性質的特殊性決定了提供相應法律援助服務的困難性。

[關鍵詞]老年人法律援助；困難與不足；解決手段

截止到2014 年底，中國60歲以上的老人占到總人口的15.5%，數量達到了2.12 億。預測到2050年，全世界老年人口將有20.2億，而中國老年人口將占全球老年總人口的四分之一，達到4.8 億。而人口高齡化推進速度也在加快，當前我國80歲以上的高齡人口已經接近2400 萬，約占整個老齡人口的11%。這樣的發展趨勢使我國的人口老齡化和高齡化問題不僅造成人口結構的巨大變化，還將帶來一系列的老年人權益保障問題。特別是人口流動的復雜化和家庭空巢化，使老年人面臨的人身、財產和家庭問題日益嚴重。

目前我國出臺的老年人法律援助相關法規，主要有：1996年全國人大通過的《老年人權益保障法》，是保護老年人權益的基本法。這部法律明確規定了老年人在經濟困難的時候，可以申請法律援助獲得司法救濟。2012 年全國人大對《老年人權益保障法》進行修訂，增加了倡導性條款，即鼓勵律師事務所、基層法律服務站、公證處等以及其他社會法律服務機構，為那些因為經濟原因而無法獲得法律服務的老年人提供法律援助。除此之外，一些行政法規和規章對老年人法律援助的相關問題也有相關規定，這些都細化了老年人法律援助工作的具體事項。如1996 年民政部、司法部聯合下發的《關于保障老年人合法權益做好老年人法律援助工作的通知》，2002 年全國老齡辦與司法部等部門下發的《關于聯合倡議尊老、敬老、幫助老人——加強老年法律援助的決定》等，以上法律法規從改善老年人法律援助形式、完善老年人法律援助措施、拓展老年人維權的各種法律援助渠道、擴寬老年人法律援助城鄉覆蓋面等方面做出相當多的規定。

近年來我們司法行政系統也為老年人法律援助事業做出了很多努力，但由于老年人群體理解新事物的能力有限，其在日常行動和社會生活中還有許多問題需要他人來幫助。又由于老年人行動能力有限，所以老年人發生的法律糾紛大多產生于婚姻家庭內部和熟人社交圈內，常常牽扯到親情或多年的友情，一旦處理不當對老年人的身心危害影響極大。

可以說，婚姻家庭等財產類經濟糾紛是老年人法律援助案件的主要類型，家庭糾紛援助案件的特殊性在于：首先，案件本身大多帶有倫理道德屬性，而婚姻家庭成員的內部矛盾，又是以人身關系為主附帶財產關系的復雜結構，這就有別于經濟領域中的合同與物權法律關系。其次，需要考量案件審理終結后的效果，因為案件當事人之間的身份關系，他們的心態都比較復雜，一方面，希望糾紛得到妥善解決，又不愿撕破臉皮從此絕交。另一方面，婚姻家庭案件審理質量的高低，關系到當事人及其家庭成員的切身利益及幾代人的恩怨。因此，老年人法律援助案件性質的特殊性決定了提供相應法律援助服務的困難性。

一、分析老年人法律援助案件的特點

（一）老年人作為主體申請法律援助的事項

根據國務院《法律援助條例》，為老年人提供法律援助的受案范圍主要包括：1.刑事案件中，老年人為刑事被告人或犯罪嫌疑人， 因經濟困難沒有能力聘請辯護律師的，可以獲得法律援助。2.老年人請求給付贍養費事項。3.老年人請求國家賠償的訴訟案件。4.老年人追索侵權賠償的法律事項。5.老年人請求發給撫恤金、救濟金的法律事項。6.老年人其他確需法律援助的法律事項。

（二）根據老年人涉案的類型需要提供法律援助案件主要是：涉及贍養、婚姻、房產、醫療4 個方面

1.追索贍養費的案件。贍養案件是涉老民事案件中數量較多，矛盾突出的案件。這類案件的引發，往往與子女尊老養老意識薄弱相關。子女視贍養老人為負擔，與老年人生活習慣不同，意見不合，或者因兄弟姐妹攀比等原因，繼而引發拒不履行贍養老人義務的情形。

2.涉訴婚姻類糾紛。婚姻類涉老案件多數表現在再婚老人家庭中，更多地表現在兩個家庭的紛爭，引發原因多為雙方的子女因為老人的房產、存款等財產所屬權分割意見不統一，導致兩個老人不信任，從而導致婚姻訴訟。

3.涉及房產類案件。老年人住房糾紛在涉老案件中表現尤為突出，絕大多數房產糾紛與贍養、繼承問題交叉在一起，成因復雜。

4.醫療糾紛案件。引發這一類案件的原因是當前老年人醫療社會保障體系有待完善。老年人晚年醫療費用和醫療護理在相當大的程度上還依賴子女，特別是沒有醫保的老年人完全依靠子女的幫助，矛盾越來越大，人到老年身體各項機能明顯下降，很多醫療事故糾紛也會涉及老年人。

（三）由于老年人自身原因援助需要相應的措施

因老年人生理上的退化，需要相關法律援助人員采取有針對性的工作方法。從老年人心理上分析，一方面老年人有著較強的自尊心，另一方面又有較強的依賴性。這就要在法律援助上一方面充分尊重老年人的自強心理，另一方面給予其最大的輔導和救助。從經濟實力上分析，老年群體有很大一部分失去了經濟收入來源，可能沒有養老保險和退休金等補助，需要依靠子女和社會救濟。由于文化水平相對有限，援助過程需要足夠的耐心與責任心。

（四）社會發展帶來的老年人法律援助變化

現代社會單個家庭的人口明顯減少，人口流動性加快，家庭成員之間缺少情感交流，彼此之間缺乏理解，情感淡漠易引發糾紛。老年人法律援助案件存在時間跨度長，案件情況復雜難度較大等問題。證據丟失、政策變化、人事變革等均會帶來援助案件辦理上的巨大困難。此外，老年人尋求法律援助的主要目的是解決其生活問題和人身問題，涉案的金額較小，而需要投入時間和社會資源較大。

二、辦理老年人法律援助案件存在的困難和不足

（一）經費支出方面和地區人員差異

2015 年9 月17 日召開的全國法律援助工作電視電話會議指出，近五年全國法律援助經費總額達到70.4 億元，其中財政撥款為68 億元，年均增長15.2%。老年人法律援助經費總額投入力度得到極大提升。

從我國整體形勢來看，老年人法律援助案件的經費保障還存在一定的缺口。由于地域上的差異和各地區經濟發展的不同，財政能力較強的地區老年人法律援助工作覆蓋范圍較廣，執行程度較好，反之則相對較差； 其次，由于老年人法律援助處理難度相對較大，耗費時間較長，社會律師和法律工作者往往有懈怠和回避態度，最終處理質量不佳； 此外，老年人法律援助未能與社會救助和司法救助等機制有機連接，導致后續問題較多，尤其是費用支付上的困難。

（二）政策法規的具體落實需明確

現行規定中綱領性和倡導性條文雖然具有相當的涵蓋性和適用上的靈活性，但還存在法律責任不明等問題。如：關于法律援助經濟困難標準及其證明、法律援助受案范圍、法律援助形式等規定都過于原則，操作性不強。還有法律援助申請的合法性審查事項、申請人對于法律援助形式如何提出異議、法律援助案件處理的質量標準如何評價、法律援助應當與其他社會組織如何協作等方面都需要更加具體的細化規定。

例如：老年人法律援助的案件一般限于刑事案件和民事案件，還有其他的一些法律事項，如辦理贍養公證、遺囑公證等事務卻無法得到相應的法律援助。同時，老年人可以申請法律援助的條件過于苛刻，年齡要求60 歲以上，經濟條件也要求是“特困”。如果沒有同時達到這兩個方面的要求，就很難得到相應的法律援助。事實上，這種簡單地采用年齡限制或經濟限制的辦法，對老年人獲得法律援助有相當的局限性。

（三）法律援助與社會救助、司法救助等機制銜接有待改善

有些老年人法律援助案件同時還需要社會救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會救助機構為其提供臨時居留場所；患病、受傷的老人，需要社會救助機構為其提供醫療救治；但法律沒有相關規定，僅憑法律援助機構自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據2005 年《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，正在有關部門接受法律援助的當事人可以向法院申請司法救助。但現實生活中，訴訟、仲裁、鑒定費用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費用，相當一部分老年人即使緩交、減交也負擔不起。社會救助與司法救助的缺失都會影響老年人法律援助案件的辦理效果。

老年人法律援助案件，需要多元化的實施主體提供專業化服務。法律援助是政府責任，但隨著社會經濟生活復雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質與量上勢必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會組織的有益補充。關于社會組織參與法律援助的地位、性質及管理方式一直沒有法律的明確規定。

三、解決老年人法律援助案件困境的手段

2015年3月11日司法部、全國老齡辦印發《關于深入開展老年人法律服務和法律援助工作的通知》要求，要深入開展老年人法律服務和法律援助工作，明確服務重點，著力解決醫療、保險、救助、贍養、財產繼承和監護等法律問題。在建設專門隊伍方面，依托律師事務所、公證處、基層法律服務所設立一定數量的老年人公益法律服務中心。同時，要加大服務力度，進一步降低老年人法律援助的門檻。其中，對經濟困難但不符合法律援助條件的老年人、無固定生活來源的老年人追索贍養費案件等減免法律服務收費；對8 0 歲以上的老年人辦理遺囑公證，予以免費。這是國家相關部門對老年人法律援助事項作了一系列的具體規定，是今后老年人申請法律援助的重要依據。

同時，國家的《法律援助條例》經過司法行政援助體系的多年執行和落實，也積累了一定的工作方法和經驗。

（一）國家的專項彩票公益金法律援助項目

從2010 年1 月起開始，我國實施中央專項彩票公益金法律援助項目，通過專項資金對農民工、殘疾人、老年人、婦女家庭權益保障、未成年人五類困難群體提供法律援助。就彩票公益金老年人援助特點來看，其確定了老年人群救助目標，將老年人群作為明確的援助對象，不以經濟貧困作為評價和納入指標。該援助項目將逐步放寬援助事項和范圍，使得司法行政體系下的法律援助范疇得到極大拓展和延伸，老年人的法律援助申請難度降低，其權益保護情況將有很大好轉。無論是贍養費糾紛或變更贍養關系糾紛、婚姻效力糾紛和交通、醫療事故糾紛等均納入范圍。相對于政府救助主體，彩票公益金法律援助項目的實施主體更加多元化，除政府法律援助機構外，民辦非企業和全國律師協會、高等院校法學院法律援助社團組織和婦聯法律幫助機構等均可作為援助主體。且相互間為互補關系，實現了老年人法律援助事業的有效發展。

（二）嚴格辦案流程，確保案件質量

確立一套嚴謹的老年人法律援助案件辦案流程，是處理好老年人法律援助事項的先決條件。應規定出在案件受理階段，對承辦人和受援人進行書面的權利義務告知。在案件辦理過程中，規定對重大、復雜、疑難的法律援助案件，項目實施單位、案件承辦單位應當組織集體研究，確定承辦方案，確保辦案的質量和效果。在案件辦結后，應定期回訪，檢驗受援人滿意度。做好老年人法律援助案件的回訪制度、補貼發放方式等管理流程。

（三）吸收多種機構共同開展老年人法律援助事業

老年人法律援助實施主體應進一步多元化、專業化。爭取民間組織參與老年人法律援助事業，發揮其專長辦理相應案件，能夠針對老年人的身心特點和具體需求制定最佳的服務方案。提高老年人法律援助隊伍的專業化程度，引進更多社會職能組織參與到老年人法律援助當中，可以強化資金使用的科學性和案件處理的專業性，使得老年人法律援助事業得到更大的發展。

（四）注重心理輔導和心理安慰防止矛盾激化

在處理老年人法律援助案件，應該首先考慮以調解方式解決糾紛。援助人員先通過建議、勸告、協商等方式處理案件解決老年人的實際困難。在援助過程中援助人員先要了解老年人的心理狀態，適當疏導老年人的心理障礙，學會安慰老年人焦慮的情緒，通過真誠和善良的引導努力消除當事人之間在事實認定上的誤解。爭取以調解的方式化解彼此之間的糾紛。這樣有助于恢復老年人晚年平靜安詳的生活。

（五）特定老年人群法律援助措施的制定

老年人的法律援助案件主要是由政府法律援助機構承擔，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農民工），這部分案件可以由相應的民間組織（婦聯、殘聯、勞動法律援助民辦非企業）去承辦，倘若過多依靠政府法律援助機構，很難有針對性為特定老年人提供法律援助。應鼓勵、孵化、扶植一批體現人群視角、擅長辦理老年人法律援助案件的民間組織或將老齡委系統納入援助實施主體，依托已有的老年人維權網絡，培養一批善于和老年人交流、在老年人法律事務方面有專長、責任心強的律師、法律工作者及維權志愿者，開展針對老年人身心特點、滿足老年人特殊需要的專業法律援助服務。在可以預見的未來，司法行政部門將會降低法律援助門檻，經濟困難不再成為巨大障礙，受援老年人群體將得到擴大。老年人法律援助事業將實現體系化和系統化，各級援助機構將延伸到各個地區，并構建起老年人法律援助網絡。鄉鎮和街道有專人負責相應的老年人維權工作。針對老年群體的弱勢特點，為其開辟綠色通道，簡化申請和辦理程序。

（編輯/李舶）