我國社會組織廉潔自律機制建設的現狀、問題及對策

潘修華，吳中濤，向 昉

（1.南通大學 地方公共政策研究所，江蘇 南通 226019；2.北京市委黨校 研究生部，北京 100044）

我國社會組織廉潔自律機制建設的現狀、問題及對策

潘修華1，吳中濤1，向 昉2

（1.南通大學 地方公共政策研究所，江蘇 南通 226019；2.北京市委黨校 研究生部，北京 100044）

加強廉潔自律機制建設有助于社會組織提升美譽度與公信力。現階段，我國社會組織中已構建了一些廉潔自律機制，并在實際運行中取得了一定效果，但仍存在著態度上不重視、頂層分權機制缺失或空轉、常規廉潔自律機制不健全、對廉潔自律機制執行不力等問題。因此，需從改善社會組織對待廉潔自律機制建設的態度、健全與優化頂層分權機制、完善常規廉潔自律機制、提升社會組織廉潔自律機制的執行力等方面著手，不斷創新社會組織廉潔自律機制建設的路徑，以期與時代和社會的發展相契合。

社會組織；廉潔自律機制；社會治理

現階段，在推動國家治理體系與治理能力現代化、不斷優化社會治理的背景下，加強我國社會組織廉潔自律機制建設，促使社會組織更好地參與社會治理，為社會提供更多優質服務，具有重要的現實意義。因此，本文在分析社會組織廉潔自律機制建設成效與問題的基礎上，探討創新社會組織廉潔自律機制建設的路徑與時代和社會發展的要求相契合，以期為后來的研究者提供一些參考和借鑒。

一、我國社會組織廉潔自律機制建設的現狀

從整體上看，我國社會組織廉潔自律機制建設已取得了一定成效。中民慈善捐助信息中心發布的2011～2014年中國慈善透明報告顯示，從2011年開始至2014年，中國各類社會組織的平均透明指數由33分上升到44.1分；在經歷2011年到2012年的較大爬升之后，該平均指數分值近兩年趨于平穩（見圖1）。[1]

2014年度中國慈善透明報告指出，在其抽樣的社會組織中，2014年透明指數位于0～30分的組織數量從344家減少到237家、30～60分的組織數量則從397家增加到530家，行業信息透明整體更趨向于正態分布，低分段的組織在逐步向中分段靠攏。[2]這些數據恰恰說明了社會組織的透明度在不斷提高，其民主決策、財務審計、績效考核、信息公開等廉潔自律機制發揮了重要作用，對于提升社會組織的公信力，為其籌集到發展所需的慈善資源提供了有力支持。

盡管如此，目前我國社會組織廉潔自律機制建設的效果仍未達到理想目標。因為近幾年社會組織的平均透明指數分值都比較低，尚未達到60分的及格線。而且在近年慈善信息公開滿意度調查中，盡管受訪者對社會組織慈善信息公開的滿意度有所提升，但直至2014年仍有一半的受訪者對此表示不滿意（見圖2）。[1]

圖1 2011～2014年中國社會組織平均透明指數

圖2 2011～2014年公眾對社會組織慈善信息公開不滿意度調查

究其原因，主要是我國社會組織廉潔自律機制尚未完善，在發展中面臨著諸多問題。社會組織必須高度正視存在的問題，著力提升美譽度與公信力，不斷增強籌資能力，才能獲得長足的發展。

二、我國社會組織廉潔自律機制建設中存在的問題

從普遍層面來看，在我國社會組織廉潔自律機制的建設中仍存在態度上不重視、頂層分權機制缺失、空轉、常規廉潔自律機制不健全、對廉潔自律機制執行不力等問題。

（一）對廉潔自律機制建設不重視

在社會組織中，主要存在四種不重視廉潔自律機制建設的情況：一是社會組織認為，自身是做公益慈善事業的，而且組織成員基本上都有著較強的公益精神和奉獻精神，在自己的組織里，不可能發生貪腐現象，因而沒必要搞廉潔自律機制建設。二是社會組織認為，對為公益慈善事業奉獻的員工用種種廉潔自律機制來約束，好像有不信任員工的嫌疑，會傷害員工的自尊心。三是社會組織認為，廉潔自律機制對組織行為具有一定的束縛作用，對自身活動的開展礙手礙腳，在一定程度上會妨礙自己走發展道路上的“捷徑”。四是社會組織不愿意投入組織資源來完善廉潔自律機制建設。他們認為，自身資源本來就有限，應該盡可能用到公益慈善事業上，而不是浪費在“意義不大”的廉潔自律機制建設上。

（二）頂層分權機制缺失、空轉

一方面，少數社會組織根本沒有設立會員代表大會、理事會、監事會等頂層分權治理機構，整個組織在頂層分權治理結構之外運轉。從譚珊珊2012年對大連市社會組織的問卷調查數據中可發現，在其調查的350家社會組織中，有285家成立了會員代表大會，尚有65家沒有成立會員代表大會。[3]筆者2015年對江蘇、山東、山西等地215家社會組織進行了相關調查，結果顯示57家社會組織沒有設立理事會與監事會，還有相當一部分社會組織沒有設立會員代表大會、理事會與監事會。頂層分權治理機構的缺失使社會組織不可能按照章程來規范運行，這就有可能會導致社會組織偏離為社會提供非營利服務的宗旨。首先，一些非法人社會組織沒有規范的組織章程，更不要說依據章程來設立頂層分權治理機構。其次，一些社會組織雖然進行了合法登記，但其由于自覺性不高，不能嚴格遵循章程規定設立相應的頂層分權治理機構。最后，一些社會組織人手不夠，無法維持頂層分權治理機構的正常運轉，索性干脆不設立。

另一方面，我國有些社會組織雖然已經設立了會員大會、理事會、監事會等頂層分權治理機構，但它們處在“空轉”的狀態。這些社會組織雖然按照章程設立了相應的分權治理機構，卻并沒有自覺遵守章程規定，按時召開會員大會、會員代表大會、常務理事會、理事會、監事會等相關會議，導致這些頂層分權治理機構名存實亡。從筆者2015年對江蘇、山東、山西等地215家社會組織問卷調查的結果來看，有接近五分之一的社會組織缺乏真正意義上的理事會（見表1）。這些社會組織的理事會成為某些領導人的傀儡，它們根本不可能成為制衡社會組織權力的核心要素。

表1 社會組織的理事會、監事會設置運行情況統計

還有一些社會組織由于員工數量有限，只能設立部分頂層分權治理機構，但往往發揮不了預設的分權制衡的作用，反而會導致權力過分集中于某一機構。因為缺失的頂層分權治理機構的職責必然會轉移到其它頂層分權治理機構中去，這就會導致承接職責轉移的頂層分權治理機構權力過大。這種情況的出現對于社會組織的廉潔自律機制建設來說是非常不利的。

（三）常規廉潔自律機制不完善

有些社會組織內部廉潔自律機制嚴重缺失或者廉潔自律機制形同虛設：財務制度尚未完善，財務報告弄虛作假，不按規定使用票據和活動經費；審計制度不能發揮其應有的作用；社會組織工作不透明，信息公開工作偷工減料，僅公布一些無關痛癢的信息等等。根據筆者2015年對江蘇、山東、山西等地136家社會組織的調查情況，我們可以發現，建立財務制度的社會組織占比為53.7％，建立績效考核制度（獎懲制度）的占比為46.3％，建立服務制度的占比為68.7％（見表2）。

表2 社會組織內部管理制度設置情況調查

造成廉潔自律機制缺失或者不完善的原因主要有：一是思想上不夠重視，沒有充分認識建立廉潔自律機制的重要性；二是囿于自身人力、物力資源的短缺，在一定程度上也制約了廉潔自律機制建設。

（四）對廉潔自律機制執行不力

社會組織普遍存在著對廉潔自律機制執行不力的現象，這可以從社會組織透明指數平均分值較低中窺得端倪。造成這個現象的原因主要有三點：一是社會組織大都對廉潔自律機制的作用認識不充分，對它的宣傳、強調不夠，導致組織中形成了輕視甚至忽視廉潔自律機制的氛圍。二是社會組織普遍運轉資金不夠，使其為廉潔自律機制落實提供的硬件支持不能到位。比如，有些社會組織沒有資金定期出工作簡報，沒有資金建設組織網站，導致信息公開機制相對滯后；還有些社會組織沒有資金聘請專家搞業務培訓，導致財務審計、績效評估等機制執行的效果不佳。三是社會組織普遍工資福利水平不高，專職員工較少，滿足不了自身的發展需求。依據有關研究，社會組織的薪酬福利水平比較低。[4]這使得社會組織對專業人才的吸引力不夠，社會組織有時很難招到相關的專業人才。在這樣的背景下，部分社會組織沒有專業的審計人員、績效評估人員，甚至沒有專業的財務人員，使得社會組織一些具有約束力的廉潔自律機制不能得到貫徹落實，制度成了掛在墻上的一紙空文。

三、完善我國社會組織廉潔自律機制建設的對策

為充分發揮社會組織廉潔自律機制的作用，對照問題進行剖析，需從改善社會組織對待廉潔自律機制建設的態度、健全與優化頂層分權機制、完善常規廉潔自律機制、提升社會組織廉潔自律機制的執行力度等方面著手，不斷創新其廉潔自律機制建設的路徑。

（一）改善社會組織對待廉潔自律機制建設的態度

首先，政府（主要是民政部門、社會組織的業務主管或指導單位）可以定期召開社會組織廉潔自律機制建設方面的研討會。除了邀請相關社會組織參會之外，還可以邀請一些專家學者參會。通過具體的會議研討，從理論上明確社會組織廉潔自律機制建設對社會組織發展的重要作用。事實上，社會組織廉潔自律機制建設有利于提高自身的美譽度和公信力，而它們的提高又能提升社會組織的籌資能力，從而為社會組織的發展提供更好的經濟支持。

其次，政府可以組織那些不重視或者不太重視廉潔自律機制建設的社會組織負責人到廉潔自律機制建設到位、發展勢頭良好的社會組織去觀摩學習。通過鮮活樣本的示范，讓社會組織負責人認識到投入資源進行廉潔自律機制建設是值得肯定的。社會組織要獲得長遠發展，必須加強自身的廉潔自律機制建設，否則，很有可能會遭遇公信力之瓶頸，致使自身裹足不前，最后落入被淘汰的結局。政府要從提升社會組織廉潔自律的意識出發，有針對性地舉辦活動，注意安排好行程，做好面訪提綱，以提高觀摩學習的效果。

（二）強化頂層分權機制建設

首先，健全優化頂層治理結構。在認識到廉潔自律機制建設的重要性的基礎上，社會組織應加強頂層分權機制建設，健全優化社會組織內部分權機制，使其能夠有效地進行自我監督和自我約束。當前我國社會組織的頂層分權機制包括會員（代表）大會、理事會、監事會、執行機構的設置及運行。頂層分權機制是社會組織廉潔自律的總體框架，是保證社會組織長期良好運轉的一個前提條件。社會組織應當自覺遵循組織章程，建立并完善領導決策層、業務執行層和監督反饋層的治理結構，同時在運行過程中自覺接受上級主管或指導部門的監督，確保治理機構不“空轉”，充分發揮它們作為頂層分權機制的作用。

其次，完善頂層治理機構的分工和分權機制。要使頂層分權機制真正發揮作用，還需對各治理機構的權責進行明確并加以細化，劃清彼此界限，避免互相推諉。不僅要在各個治理機構權責分配上做好分工和分權設計，在同一治理機構內部同樣也要做好事務分工與相應的權力分工。例如，現階段許多社會組織的理事會主要是由組織內部人員和既得利益方人員構成，而利益相關方或服務對象多不在理事會，這種結構的理事會作出的決策有時難免會有偏頗。應讓與社會組織相關的各方力量都參與進來，相互博弈，從而形成合理的分權機制，促進社會組織決策的民主化，防止決策過程中貪腐現象的發生。

（三）完善社會組織常規廉潔自律機制

首先，政府在完善社會組織相關法規時，應對社會組織廉潔自律機制的建設提出明確要求：規定社會組織必須制定財務審計、信息公開、績效評估等廉潔自律機制。這些法律規定對于社會組織的廉潔自律機制建設是硬性要求，社會組織依法成立時必須考慮這一要求，有助于從根本上推進社會組織的快速發展。

其次，民政部門在為社會組織登記注冊時，除了審核社會組織的成員數量、辦公條件、注冊資金、組織章程等，還要依法審核其廉潔自律機制制定的情況。如果社會組織沒有制定相關的廉潔自律機制或者所制定的廉潔自律機制不完善，應告知其制定完備的廉潔自律機制之后才能為其登記注冊。這樣就能使社會組織在成立之初就具備完善的廉潔自律機制。如此，社會組織在使用慈善資源的過程中就有了約束，其濫用甚至貪污慈善資源的機會和概率就會大大降低，為社會組織的健康發展提供了有力保障。

最后，政府有關部門要依法對社會組織廉潔自律機制的建設情況進行檢查。社會組織的登記注冊部門或者業務主管、指導單位需認真履行職責，對社會組織廉潔自律機制的建設情況進行定期專項檢查。在檢查中發現的廉潔自律機制建設方面的問題，必須要求社會組織及時改進。這樣不僅可以強化社會組織構建廉潔自律機制的意識，也可以促使社會組織廉潔自律機制越來越趨于完善。社會組織內部審計機制、信息公開機制、績效考核機制、廉政激勵機制等的不斷完善，必然使社會組織的慈善資源得到更為有效的利用，使社會組織在公益事業上發揮更大的作用。[5]

（四）提升社會組織廉潔自律機制的執行力度

首先，政府應大力支持社會組織落實改進廉潔自律機制。作為監管者，政府需依法履行職責，加強對社會組織廉潔自律機制運行中的監管和運行效果的考核，及時發現其廉潔自律機制建設中存在的問題，并敦促其認真加以解決。政府還可以通過公共服務購買、直接經濟補助、免稅等形式對社會組織廉潔自律機制的運行提供經濟支持。擁有足夠的資金之后，社會組織就可以聘請專業人員指導自身進行廉潔自律機制建設，比如聘請第三方機構中的專家對自身運行情況進行評估，并根據專家的意見進行運行升級，對于社會組織廉潔自律機制的落實和改進具有積極意義。

其次，社會組織應設立廉潔自律機制的執行機構、具體崗位。除了要具備會員大會、會員代表大會、理事會、監事會、秘書處等頂層分權治理機構外，還要設立財務審計、績效評估、信息公開、廉政激勵等常規性廉潔自律機制運行機構。如果有些機構的設置條件不成熟，可以先設置專門的崗位來負責相關廉潔自律機制的運行。這樣才能充分保證有機構或者專人來負責社會組織廉潔自律機制的運行，從而提升其廉潔自律機制的執行力度。同時，要對負責社會組織廉潔自律機制運行的員工進行專業培訓學習，以使他們能夠比較全面地掌握相關知識并運用到具體實際工作中，為社會組織發展提供有力支撐。

加強社會組織廉潔自律機制建設不僅可以在一定程度上約束權力，防止社會組織員工的貪腐行為，維護捐贈者和服務對象的權益，而且還可以為提升社會組織的美譽度與公信力提供基礎性支撐。這對社會組織募集更多的慈善資源，更好地參與社會治理是十分有利的。因此，社會組織應充分重視這一問題，政府也應扮演好監管者的角色，督促社會組織進一步健全和優化廉潔自律機制，確保其健康有序發展。

參考文獻：

[1]中民慈善信息中心.2011～2014年中國慈善透明報告[EB/OL].（2014-09-19）[2017-02-10].http：//www.zmcs.org.cn.

[2]劉凱茜.2014年度中國慈善透明報告發布詞[EB/OL].（2014-09-19）[2017-02-10].http：//gongyi.ifeng.com/a/20140919/40 814668_0.shtml.

[3]譚珊珊.社會組織內部治理機制創新研究——以大連市社會團體為例[D].大連：東北財經大學，2012：1-49.

[4]和慧卿.建設社會組織人才隊伍的思考[J].中國社會組織，2013（4）：40-41.

[5]岳金柱，宋珊.加快推進社會組織改革管理和創新發展的若干思考[J].社團管理研究，2012（5）：8-12.

責任編校 陳 瑤

Status Quo of Social Organizations’Self-Discipline Mechanisms,Their Problems and Relative Solutions

PAN Xiuhua1,WU Zhongtao1,XIANG Fang2(1.Research Institute of Local Public Policy,Nantong University,Nantong 226019,Jiangsu,China;2.Postgraduate School,Party School of Beijing Municipal Committee,Beijing 100044,Beijing,China)

A strengthened self-discipline mechanism helps improve the reputation and credibility of a certain social organization.Some self-discipline mechanisms have been formed in social organizations at present.These mechanisms have achieved some effects in practice.However,in the construction of such mechanisms in social organizations,there still exist such problems such as negligence in attitude,lack of power division mechanism from the top level,imperfection of regular integrity self-discipline mechanism,insufficient implementation of integrity mechanisms and the like.Efforts must be made from the perspective of improving the attitude toward self-discipline mechanisms,perfecting and optimizing power division mechanism from the top level,perfecting regular integrity self-discipline mechanisms,and improving the implementing self-discipline mechanisms,with continuous innovations made in the construction of self-discipline mechanisms,so that a conformation can be achieved with the time and social development.

social organization;self-discipline integrity mechanism;social administration

D630.9

：A

：1674-9170（2017）03-0039-06

2017-03-05

潘修華（1974-），男，湖南岳陽人，南通大學地方公共政策研究所副教授；吳中濤（1991-），男，江蘇淮安人，南通大學地方公共政策研究所研究助理；向昉（1995-），女，山西太原人，北京市委黨校研究生部碩士研究生。

國家社會科學基金項目（12CZZ021）；南通廉政研究中心項目（2014YB10）