國外中央銀行財務實踐對人民銀行財務管理的啟示

國外中央銀行財務實踐對人民銀行財務管理的啟示

祭增學

2006年起部門預算的實施使得人民銀行財務預算管理的方式發生了較大的變化，而人民銀行財務預算管理體制自1994年制定后基本未變，制度相對滯后對于人民銀行財務預算管理的規范化精細化發展產生了一定的影響。本文通過研究國外主要發達國家中央銀行財務預算管理制度，探究其主要特點，以期為完善人民銀行財務預算管理體制提供有益參考。

中央銀行預算管理制度建設

一、人民銀行財務預算管理制度發展歷程

我國中央銀行財務預算管理制度始于1994年，在此之前人民銀行主要執行企業財務制度，其中1987年至1993年人民銀行實行金融企業財務制度，利潤分配實行利潤留成制。1994年根據國務院《關于金融體制改革的決定》，人民銀行會同財政部制訂頒布了《中國人民銀行財務制度》（銀發[1994] 274號），自此取消利潤留成制，開始實行獨立的財務預算管理制度。2005年財政部發布《關于中國人民銀行2006年預算編制有關問題的通知》（財金函[2005]172號），明確中國人民銀行作為中央預算單位，實行部門預算模式，并從2006年起在全系統正式實施。

二、目前人民銀行財務管理制度的主要問題

部門預算的實施使得人民銀行財務預算管理的方式發生了較大的變化，而人民銀行財務預算管理制度自1994年制定后基本未變，制度相對滯后對于人民銀行財務預算管理的規范化精細化發展產生了一定的影響。

（一）財務預算管理制度過于陳舊，出現較多制度“空白”。財政部分別于1997年、1999年發布了《中國人民銀行財務制度》（財債字[1999]268號）、《中國人民銀行預算管理規定》（財商字[1997]344號）對人民銀行的財務預算管理制度進行了更新。但自2006年人民銀行實行部門預算改革后，人民銀行的預算編制方法和程序、預算科目以及預算執行標準等方面都發生了較大變化，財務預算管理制度長時間未跟進，預算的編制、日常財務管理、成本控制、預算績效評價等相關工作的完成以及業務處理缺乏較為明確的標準來進行衡量與約束，造成了較多的制度“盲區”。

（二）財務預算管理理念陳舊，預算編制缺乏“合力”。人民銀行財務制度對于預算編制等工作并未詳細敘述，預算編制主要根據財政部和總行文件要求進行，程序和流程并不清晰。制度不完善，更新不及時使得人民銀行長期以來預算管理理念較為陳舊，拘泥于習慣做法，較為重視預算指標的分配，預算編制工作仍以會計財務部門為主，并采用自下而上的方式，即各級行會計財務部門匯總本級行各項預算需求，編制三年滾動預算，逐級上報至總行會計財務司，由其匯總后報送財政部審核。在此過程中，業務部門缺少參與積極性，責任意識不強，會計部門調度各業務部門的難度較大，使得預算編制缺少合力。

（三）定額測算缺少制度指引，預算編制標準體系建設“受阻”。目前人民銀行缺少相應的制度規章，財政部也只給出了預算定額標準測算的基本框架，難以有效指導人民銀行定額標準制定實踐。鑒于定額測算過程較為復雜，需要大量的歷史數據以及對未來業務發展較為準確的預測，同時各級行在地區經濟、消費水平、資產狀況、人員結構等等方面差異性較大，如何在制定統一標準的同時將這些差異性因素合理納入定額標準管理也是一個難題。加之人民銀行尚未開展標準化建設，如不同類別的發行庫配備標準，各業務科室的配備標準等等，標準化建設是實施定額標準的基礎，沒有標準化建設，定額標準宛如空中樓閣。此外，定額標準并不適用于所有預算支出。如反洗錢經費、反假貨幣經費、大型修繕等項目，難以確定合理的定額標準水平。

（四）財務預算管理手段落后，成本控制“缺位”。目前人民銀行財務管理制度中對于成本控制尚未有具體的規定，2009年人民銀行財務綜合管理系統投入運行，為豐富財務預算管理手段提供了新的途徑，但財務管理系統僅實現了日常的財務核算，主要側重于經費核算方面，財務分析、預算指標控制、項目管理等多項功能模塊并未完全啟用，數據采集方式過于簡單，缺乏數據挖掘和分析功能，不能滿足復雜的管理需求。此外，人民銀行從2012起對部分項目支出開始推行預算績效管理，為積極探索人民銀行預算績效評價邁出了重要一步，但該項工作尚處于起步階段，人民銀行財務預算管理手段仍然較為落后，缺少必要的成本控制中心，預算執行缺乏“經濟性”考量。

（五）人民銀行財務預算具有特殊性，執行部門預算尚存在“水土不服”。與其他國家部委相比較，人民銀行擁有資本金，在履行貨幣政策以及宏觀調控職責的過程中，產生業務、利息收支，運營模式與經濟實體更加相似。當前我國經濟正處于經濟新常態中，鑒于全球金融危機的影響尚未消散，這就使得人民銀行可能處于某些特殊不可預見的經濟問題來實施宏觀調控，某些項目支出可能無法準確測算。而部門預算較為剛性化。雖然在預算編制的過程中，鑒于人民銀行的特殊性，人民銀行編報的部門預算與國務院其他部委相比范圍略窄，只編制基本支出和項目支出兩部分預算。但作為中央銀行，其職能的特殊性決定了部門預算管理體制的許多方面并不完全適用于人民銀行，預算編制尚未完全擺脫“基數加增長”模式，預算編制與履職規劃缺乏聯系，前瞻性不足。

三、國外部分國家中央銀行財務預算管理模式

（一）以戰略框架為基礎的美聯儲財務預算管理制度體系。根據《美國聯邦儲備法》，美國聯邦儲備系統（以下簡稱“美聯儲”）主要包括聯邦儲備委員會、12家聯邦儲備銀行及其分支機構、聯邦公開市場委員會、聯邦顧問委員會以及3000多家會員商業銀行。美聯儲具有較高的獨立性，以私有制形式行使公共職能，運營經費來源于自身盈利，不依賴于財政撥款，財務預算也無須報財政和國會批準，年度預算由聯邦儲備理事會審批，年終其收支軋抵后利潤在支付股息后上繳聯邦財政。美聯儲財務預算管理制度體系最大的特點是財務預算管理以其戰略框架為中心，體現了美聯儲對其自身發展的長遠規劃，以及財務預算服務其業務發展的特點。一是預算編制以戰略規劃框架為導向，體現了美聯儲財務預算的整體性以及前瞻性。美聯儲預算的三個組成部分聯邦儲備委員會預算、聯邦儲備銀行預算、貨幣預算彼此獨立，每部分均有獨立的編制主體和不同的編制程序（見圖1），但美聯儲相關職能部門在編制預算時，必須服從和服務于美聯儲每四年為一周期的戰略規劃框架才能獲得批準列入當年預算，在此基礎上確定中期、短期規劃和預算目標。二是預算支出結構體現中央銀行的履職特點。美聯儲單獨編制貨幣預算，與貨幣發行有關的支出都在貨幣預算中列支反映，充分體現了央行“發行的銀行”的特點；同時，聯邦儲備銀行預算按其履職職能領域即制定和執行貨幣政策、提供金融服務、監督與管理、收費服務等設置科目賬戶，也充分體現其中央銀行的履職特點。三是獨立的審計內控制度。美聯儲的內部審檢體系十分完備，設有相對獨立的“總監察辦公室”和專職獨立審計人員，對美聯儲每年的財務報告進行全面審查和確認；每一聯邦儲備銀行設有專職財務審計人員，受總審計領導，直接向聯儲理事會報告工作；“聯邦儲備銀行業務及支付系統部”還定期對儲備銀行的財務運行狀況組織獨立審計。同時，聯邦儲備銀行的財務報表及預算支出經內部審計機構審查后，還須交由獨立的外部審計公司進行再次審計評估。此外，每年財務部、會計總署等部門還要對聯邦儲備體系大部分業務組織專項審計。四是完善的預算績效管理。預算績效管理是美聯儲衡量財務管理水平的重要指標，主要采用兩種方法：一是平衡記分卡，即通過一套簡單有效的評級制度來評價美聯儲的工作成果：一個是成效維度，即評價項目目標的完成情況是否達到預期要求；另一個是進展維度，即評價美聯儲各個機構是否能按期限完成任務。二是項目評估工具（Program Assessment RatingTool，PART），即通過設計一系列問題和參照體系，對項目目的、設計、戰略規劃、項目管理、結果和責任進行系統評估和對照，依據參照體系提出的評估建議，按“有效、基本有效、一般、無效”四個級別確定項目結果，從而對項目的整體有效性給出客觀評判。

圖1 美聯儲預算編制示意圖

（二）以成本控制為核心的德國央行預算管理制度。德國央行預算由中央銀行董事會審批，無須通過財政部核批，也不用接受政府的監督檢查，其年度會計報告由1-2名管理委員會任命的獨立審計師進行審計，在接受審計監督等方面擁有與美聯儲不一樣的超然地位。德國央行形成了高效的成本控制管理體系，對預算執行具有高度的“自控”能力。一是行之有效的組織結構確保成本控制效果。德國央行對內通過設立成本中心和控制部門的方式將其運營管理目標確定為成本高效，全面強化對預算的約束。成本中心在每項開支之前，必須確認成本中心的可用預算資金足夠支付應付款項，經常考量可用預算資金的變化，核實和確認成本中心各項成本的正確列支。控制部門則要定期審查各成本中心的預算開支，對擬開展的工作及支出發表意見，指出成本中心存在的預算問題，對計劃成本和實際開支差異進行月度分析對比，出現超限額情況時要求成本中心申請追加預算。二是重點控制管理人員成本。德國央行預算管理以人員成本控制管理為重點，以人員因素作為標準和基礎來歸集、分配、核算和考核其他各類成本，這是德國央行預算管理的主要特點。德國央行由其組織部門具體負責人力資源的管理，人員控制就是要使業務完成和其人員需求得到匹配。在德國央行內部管理中，成本會計的理念、方法和技術得到了全面體現、運用，并且形成了完備數據體系和穩定的操作系統。三是預算計劃的編制準確執行嚴格。在編制年度預算計劃時，理事會或部門主管將優先權授予成本中心主管，成本中心主管基于上一期預算情況來編制來年的預算計劃，并對可能發生的差異進行討論，部門主管對成本中心計劃中涉及本部門職責領域內容進行評議，控制部門對匯總各部門的計劃進行檢查，綜合各成本中心計劃，形成一個全面計劃（總預算）報聯邦銀行理事會通過后在各成本中心進行分配。各成本中心主管對成本中心所有支出負責，不得突破預算限額。

（三）以成本管理系統為主要手段的巴西央行預算管理模式。巴西央行成本管理系統（The Banco Central do Brasil’s Cost System）是巴西央行最主要的應用系統之一，也是巴西央行分析、評估和控制成本，優化預算資金使用的重要工具。該系統從1992年開始討論建設成本管理系統，期間經過多次反復，2003年6月建成投入使用。成本管理系統的目標是測控銀行管理成本；量化公共服務價值；測算履行業務職能的效率和效能；收集有關銀行計劃制定的信息，幫助控制作業活動；遵守財政責任法。該成本管理系統在全球主要經濟體中較為少見，為目前較為先進的中央銀行成本管理系統。

巴西央行成本管理系統采用作業成本法。巴西央行成本管理系統的成本分攤由三個模塊構成，即資源、作業與成本對象，這三個模塊通過成本分攤路徑相互連接。首先匯集各作業中心消耗的各種資源（見表1），再將各作業中心的成本按各自的成本動因分配到各產品。通過這樣的費用分攤與追溯網絡，作業成本法把全部的成本分攤到最終產品、服務線、渠道、客戶與業務維持的成本上。

表1 巴西央行成本管理系統確認的主要資源類別

數據來源：譚亞勇，李亞培，顏蕾，《巴西央行成本管理系統建設的經驗與啟示》，2014（2）。

（四）嚴格而具有彈性的日本銀行預算管理制度。日本銀行在行政上受大藏省的領導、管理和監督，但它在金融政策的決策上仍具有相對的獨立性。大藏省對日本央行實行較為嚴格的預算管理體制，類似于人民銀行當期部門預算體制，但是同時保證了其預算管理的彈性，以保障央行特定職責的實現。一是預算管理的權力集中在政策委員會。政策委員會集中審核匯總日本銀行各業務司以及各分行編制的預算，然后報大藏省審核批準。大藏省對日本銀行報批的預算基本上是全額批復（98年以來從未核減過）。日本銀行的預算費用按大、中、小三級科目編制，只有年度經費預算總額和大科目之間需要大藏省進行審批，中、小科目之間的調劑由日本銀行自主決定，報政策委員會批準。盡管日本銀行財務預算采用批準制，但無論是對報批范圍的界定，還是在提高批準手續的透明度方面，都充分考慮了日本銀行在業務開支、維持機構運作領域的獨立自主性，經費預算按基數法編制且呈逐年遞增趨勢。二是預算編制管理嚴格、規范。按照《日本銀行法》相關規定，日本銀行采取預算制，即每個財政年度開始前，日本銀行要對下一年度的財務預算進行編制并上報大藏省批準后執行，年中遇有情況需調整預算時也須報大藏省審批，其預算編制主要是采用上年度基數法，即參照上一年度財務預算基數確定下一年的預算計劃，在預算編制上控制嚴格。三是較為嚴厲的財務約束制度。其年度利潤在扣除法定準備金、公積金等后全額上繳政府，年度經費預算由大藏省（財政部）負責審批。外部監督也主要集中在大藏省，日本首相或大藏省部長可要求日本銀行審計師對日本銀行的財務預算執行等情況進行檢查，日本銀行審計師可向大藏省部長、首相直接報送審計意見，日本銀行經費預算總額和各科目預算額必須大藏省核批，各科目下賬戶列支才有自主決定調劑權。日本銀行職工工資福利費也需經日本銀行政策委員會表決通過后方能執行。

四、借鑒和啟示

隨著我國《預算法》的修訂完善，預算管理體系正在加速構建中。人民銀行應在適應我國政府預算管理體系的同時，進一步關注和借鑒國外中央銀行預算管理制度的變化和成功實踐，加快改進完善人民銀行財務預算管理制度、推動成本控制、改善預算績效以適應央行履職的需要。

（一）明確財務預算管理的目標是完善人民銀行財務預算管理制度的起點。財務預算管理目標代表了通過進行財務預算管理所要達到的最終效果，這是開展管理，細化管理手段的總方向，也是開展財務預算管理起點，只有明確了為什么開展財務預算管理，才能更好的更系統的構建起人民銀行自身的財務預算管理制度體系。目前人民銀行財務預算管理的動力在于外部監管以及內部監督的壓力，幾乎沒有自己的原動力，實際上，借鑒國外中央銀行的財務預算管理制度以及人民銀行多年的財務預算管理實踐，人民銀行財務管理制度的管理目標可以定位于履職成本的控制，即如何在保持自身資產負債表健康的同時，用最小的成本來實施必要的履職，來實現自身的履職目標。通過明確管理目標，才能進一步去勾畫人民銀行財務預算管理制度體系中更加詳細的內容。

（二）獨立的財務預算管理體制是完善人民銀行財務預算管理制度的基礎。通過分析國外部分國家中央銀行財務預算管理制度可以看出，獨立的財務預算管理體制是制度根本點，也是制度的立足點。一切的制度建設都圍繞著該點產生。中央銀行運用自有資本，行政宏觀調控職能，是其有別于其他政府部門的地方。它借助于自身的業務，比如常備借貸便利，再貸款，再貼現等，按照市場規則介入到金融機構的流動性中，以此來調節并修復整個金融體系流動性，同時借助帶有定向性質的貸款等工具，支農支小再貸款，對中小微企業以及涉農企業進行扶持，推動扶持某些行業的發展。因此，中央銀行本身參與到市場經濟中的，它的結構，運行模式，資產負債表等等與金融機構更加類似。作為最后貸款人的中央銀行，必須有著獨立的財務管理體系，才能建立健全自己的財務預算管理體系，才能關注自身的資產負債表的健康狀況，才能更好的利用自身的資源，來做好宏觀調控工作，維護金融穩定。

（三）以發展戰略為框架的預算編制模式完善預算管理的重要內容。借鑒美聯儲的先進經驗，改變過去以比例加成的預算編制方法。設立預算編制委員會，賦予其預編編制、復核以及監督的權利。委員會在分析評估我國經濟發展形勢的基礎上，確定發展戰略的總基調，在此基礎上，將發展戰略進一步落實成為業務重點，改變過去一種模式編制所有預算項目的方式，進一步明確預算編制的重點和方向，在分析歷史數據的基礎上，分別以比例加成法編制日常業務支出，如公用經費支出，以及以服務發展戰略的出發點編制重點業務支出，如貨幣發行費、安全防衛費等等。分支機構預算委員會在總行預算委員會的統一領導下，以總行的發展戰略框架為基礎，編制自身三年規劃，并逐級匯集，上報總行。

（四）推進權責發生制是完善財務預算管理體制的必要內容。從行政事業類的會計信息角度來看，收付實現制更有利于直觀、準確的反應財政的收入、支出情況，可以有效的評價收入、支出的規范性。而對于權責發生制來說，它反映了一個經濟組織可控資源以及資源的利用效率，更適合組織內部的管理層獲取利用，更好的為組織的良好運行服務。目前國外大部分發達國家的政府以及中央銀行，均采取了以權責發生制。對于人民銀行來說，保持良好的資產負債表狀況更有利于其履職，權責發生制的使用可以為評價資源的利用效率，評價履職的效率提供更加有用的會計信息。推進權責發生制，才能進一步構建人民銀行成本控制體系，才能開展績效評價等一系列的活動。因此，適時改變記賬基礎，引入權責發生制是人民銀行財務預算管理制度的一項重要內容。

（五）構建完善的成本控制中心以及績效管理體系是實施財務預算管理的必要手段和工具。借鑒德國央行設立成本中心強化成本控制做法，人民銀行應逐步引入成本核算機制，實行成本核算ABC法。即將每個內設部門、每個機構作為費用預算管理中心，將每項業務活動作為成本中心，將水電費用、物業管理費等公用經費分攤到每個成本中心，進而對每個成本中心的成本幣管理業務作為一個成本中心，考察人民銀行在辦理該業務過程中耗費的項目費用和公用經費，從而進一步優化管理方法，降低成本消耗。同時，區分實施貨幣政策和金融監管不同的成本需要分別管理，根據政策效應、覆蓋范圍和規模確定相應的財務投入水平，建立分類明確的費用支出標準，強化考核和控制，提高預算管理效率。此外，借鑒國外央行績效管理方法，制定人民銀行財務預算管理績效評價方法和評價指標體系，結合預算執行考核評價結果，完善績效考核激勵機制。對重點項目預算實施的跟蹤問效與綜合評價。對項目支出占比較大的科目如貨幣發行費、安防費、電子設備購置費等項目資金使用情況進行綜合評價，對重點項目使用效果實施跟蹤問效，以保障項目資金的合規使用和預算管理目標的實現。

（六）健全風險約束與監督制度是維護財務預算管理良好運轉的必要條件。一是健全財務預算風險管控機制，完善各項財務管理制度。建立對財務風險管理的定期分析報告和費用指標跟蹤監控制度，對可能出現的風險進行分析、預測和預警。二是構建“風險指標控制”體系，分析研究各種不確定性因素，有預見地采取防范和應急措施，及早處置可能的財務預算風險。三是完善自上而下的內部監督約束機制，建議在人民銀行中心支行以上機構恢復設置總會計師職務，推行會計主管委派制，以此強化落實內部監督。采取由上一級人民銀行派駐審計的方式，強化審計監督和風險控制。同時，不斷加大預算公開力度，提高預算透明度，進一步提高對人民銀行預算執行的外部監督與約束。

［1］張永紅.美、德、日等國央行獨立財務預算管理制度及對我國的啟示.金融會計.2015（4）

［2］譚亞勇，李亞培，顏蕾.巴西央行成本管理系統建設的經驗與啟示.海南金融.2014（2）

［3］中國人民銀行海口中心支行課題組.美聯儲財務預算管理實踐及其對我國央行的啟示.海南金融.2013（11）

The Enlightenment of Financial Practice of Foreign Central Banks on Financial Management of People's Bank of China

JI Zeng-xue
Yantai Central Sub-Branch,the People's Bank of China,Yantai 264001

Since 2006,the implementation of departmental budget makes the financial budget management mode of People's Bank of China greatly changed.While since 1994,the financial budget management system of the People's Bank of China is almost unchanged,the lagged system affects the financial budget management standardization of fine development.Through the study of the central banks'financial budget management system at major developed countries,the paper aims to explore their main characteristics,and provide a useful reference for perfecting the financial budget management system of the People's Bank of China.

Central Bank,Budget Management,System Construction

F830

A

祭增學，女，山東濟南人，中國人民銀行煙臺市中心支行會計師，研究方向：會計財務；山東煙臺，264001