權歸何處 人往哪分31省區市鹽業改革方案解讀

■ 高壯

權歸何處 人往哪分31省區市鹽業改革方案解讀

■ 高壯

鹽業改革，倏忽已是半年。

此次改革，走的是中央定案、分級操作的路子，即由中央制定鹽改方案，由各省根據方案制定具體實施方案。各地鹽改如何操作，直接影響鹽改后競爭格局與市場走向。

鹽改之后，權歸何處，人往哪分？筆者遍覽全國31省區市鹽業改革方案，為各位梳理個清楚明白。

誰管鹽行業？

中央層面，鹽業主管部門為工信部，因此，31個省、自治區、直轄市中，普遍將經信或工信部門作為鹽業主管部門，以經信部門為主管單位的達到14個，工信7個。將糧食部門作為主管部門的有2個，為黑龍江和吉林。北京、河北、海南、陜西分別將商務、供銷社、食藥監、鹽務部門作為行業主管部門。福建和甘肅的鹽業主管部門未在實施方案中指明。江蘇方案稱，將“積極創造條件，按照一件事情由一個部門管的要求，確定鹽業主管機構”。此外，山西省鹽務管理局是其鹽業主管機構，依法負責全省鹽業工作，而省供銷社則是省鹽務管理局的主管部門，負責監督和指導省鹽務管理局鹽業工作。

具體到主管部門的職能來說，主要體現在行業管理方面，包括制定產業政策和規劃、負責食鹽專營工作、保證行業穩定發展等內容，河南、海南等省份還將加強執法監督等職能列入其中。

誰把安全關？

《鹽業體制改革方案》中明確指出，要“創造條件將食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門或市場監管部門負責。”在此背景下，共有17個省將食藥監部門明確為食鹽安全監管部門，7個省方案表示將把食鹽安全監管職能移交食藥監或市場監管部門負責。江蘇、浙江、貴州3個省對食鹽安全監管職能進行了省、市、縣（區）分級劃定。陜西省鹽務部門承擔省級食鹽安全監管職能，各、市、縣區實行多部門合作。天津未在實施方案中將“加強食鹽安全監管”的兩項具體工作分別分配給工信和市場監管部門牽頭實施。吉林和河南同樣未明確指出食鹽安全監管部門，而是以鹽業主管部門為主，密切聯系公安、司法、衛計、工商、質監、食藥監等相關部門，通過多部門合作的形式，建立本省食鹽安全監管機制。

食鹽儲備如何建？

確保食鹽的兩個安全是鹽改的核心目標，“建立由政府儲備和企業社會責任儲備組成的全社會食鹽儲備體系”是確保供應安全的重要內容。在各省實施方案中，關于企業社會責任儲備的要求和表述與國家方案大同小異，政府儲備如何落實則有所不同。

北京、河北、遼寧、安徽、湖南、青海6個省市未提及政府食鹽儲備方式，其余25省區市政府食鹽儲備方式可分為三種，政府直接提供、政府指定企業提供和政府購買、市場提供三大類別。

具體而言，河南采取了政府直接提供的方式，“由省鹽務局負責完成5萬噸政府食鹽儲備”，并將在“2017年建立全省食鹽政府分級儲備制度,在5萬噸總量不變的前提下,合理確定省轄市、縣(市、區)食鹽儲備量”。

內蒙古、吉林、福建、山東、廣東、海南、四川、西藏、陜西、甘肅、寧夏11個省區市采取了政府指定企業提供的方式，除甘肅由中鹽甘肅公司、武陽鹽化公司和高臺鹽化公司共同承擔儲備任務外，其余省區的儲備任務均由本省鹽業公司（集團）負責。

天津、山西、黑龍江、上海、江蘇、浙江、湖北、貴州、云南、新疆10個省區市采取政府購買、市場提供的方式，通過委托或招標確定具備倉儲能力的企業協助政府完成儲備任務。

此外，廣西尚未確定由政府還是企業進行儲備，“可自行儲備、也可委托廣西鹽業企業進行儲備”；重慶將政府指定企業提供和政府購買、市場提供兩種方式融合，“由重鹽集團、具備條件的定點生產企業根據食鹽供需情況依托其倉儲配送能力實施動態儲備”；江西明確了“企業承儲、動態儲備、費用包干、統一調度”的原則，由企業完成儲備任務，但未指明具體方式。

人員往哪分？

鹽改方案要求“研究剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能”，這是鹽行業普遍關心的一個問題，也是各省方案表述最為模糊的地方。發改委已經要求各省必須在6月底前出臺政企分開實施方案，也許能夠更精確回答這個問題。

從各省改革方案看，多數未明確鹽政執法人員的分流安置問題，上海、江蘇、浙江、福建、江西、山東、湖南、重慶、四川、甘肅、寧夏11個省區市提出了“分步走”，自2017年1月1日開始，設置1-2年的改革過渡期，在過渡期內，完成鹽政執法、食鹽安全監管等職能的部門確權，做好相關人員的安置工作。

大多數省區市在方案中明確了財政資金對過渡期內鹽業監管工作的經費支持，比如江蘇提出每年提供8000萬元，用于專職鹽政執法人員工資補貼。此外，內蒙古和安徽提出“人隨事走”的原則，對原有鹽業監管人員進行分流和安置；遼寧和山西希望借助業務培訓、設備投入和大數據平臺等加強本省的鹽政執法能力。

總的來說，各省區的實施方案與國家《鹽業體制改革方案》一脈相承，對一些重大改革問題進行了明確，但落地細則略顯單薄，有待進一步的細化和完善。

（作者單位：中國鹽業總公司）

各省鹽業體制改革實施方案（意見）重要信息

北京:北京市商務委員會(北京市鹽務管理辦公室)是北京市鹽業主管機構，負責北京市鹽政、鹽務的行業管理工作。北京市食品藥品監督管理局負責依法對食鹽質量安全進行監管。政府食鹽儲備方式未提及，執法隊伍建設和安置未提及。

天津：天津市工業和信息化委員會是天津市鹽業主管機構，職能未提及。工信和市場監管委等部門配合負責食鹽安全監管。由市商務委、市財政局與承儲企業簽訂政府食鹽儲備承儲協議。執法隊伍建設和安置未提及。

河北：省供銷社是河北省鹽業主管部門，主管全省鹽業工作。省食品藥品監管局或市場監管局負責食鹽安全監管工作。政府食鹽儲備方式未提及。全省鹽業系統現有在崗鹽業管理和鹽政執法人員根據需要進行整合，原企業身份管理人員要依法、依規進行人員身份轉換或進行妥善安置。各級政府根據人員編制與食鹽監管任務相匹配的原則，在現有編制限額內科學核定食鹽監管機構編制，并按照《中華人民共和國預算法》規定納入同級財政預算；在實施意見施行之日起至新的監管體制建立前，應由各級政府履行的鹽業管理和執法所需必要的經費由同級政府財政統籌安排。

山西：省供銷社是省鹽務管理局的主管部門，負責監督和指導省鹽務管理局鹽業工作，擬訂并組織實施全省鹽業發展規劃和產業政策，保證食鹽質量和供應安全，保證鹽業穩定發展；省鹽務管理局是鹽業主管機構，依法負責全省鹽業工作。食鹽安全監管部門為食藥監或市場監管。政府食鹽儲備方式委托有倉儲條件的省級食鹽批發企業代政府儲備。明確執法人員身份，統籌解決改革的編制變動、經費來源、人員安置等問題。省、市兩級鹽政執法經費納入省級財政予以保障；縣級人民政府要理順縣級鹽業專營體制，明確政企職能，根據管轄范圍、轄區人口數量，核定人員編制，經費納入當地財政預算。

內蒙：省經信委是行業主管部門，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全區鹽業工作，保證行業發展穩定。食藥監是食鹽安全監管部門。自治區鹽業公司負責食鹽承儲。鹽務局現有人員，人隨事走，增加相應編制，相關經費納入同級財政預算。在自治區、盟市、旗縣（市、區）食品藥品監管部門增設食鹽市場監督機構，人員從同級現有鹽務局工作人員中劃轉。內蒙古自治區鹽業質量檢測站現有專業檢測人員及檢驗檢測設備整體劃入自治區食品藥品檢驗所。

遼寧：省工信委是行業主管部門，制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監或市場監管為食鹽安全監管部門。政府食鹽儲備方式未提及。要加強鹽業監管機構的隊伍建設，加強法律法規的培訓力度，進一步提高鹽業監管人員的素質，保證監管機構經費需求。要加強鹽業監管機構的能力建設，加大對鹽業監管所需儀器設備的投入，保障鹽業監管工作順利進行。

吉林：省糧食局是行業主管部門，主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展計劃和相關政策，負責全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。多部門合作負責食鹽安全監管。省級政府食鹽儲備依托吉林鹽業集團所屬各食鹽批發企業倉儲能力實施動態儲備。省糧食局要切實承擔起行業主管與監督職能，公安、司法、衛生計生、工商、質監、價格、食品藥品監管等部門要根據部門職能，密切協作配合，建立完善我省食鹽安全監管聯合執法長效機制，形成部門聯合、齊抓共管、綜合治理、確保安全的整體合力，切實保障我省食鹽安全。

黑龍江：糧食局是行業主管部門，管理全省食鹽專營工作，負責擬定并組織實施全省鹽行業發展規劃和產業政策，保證全省鹽行業發展穩定。食藥監或市場監管負責食鹽安全監管。省鹽業主管機構（糧食局）負責監督管理，通過公開招標確定食鹽儲備主體。執法隊伍建設與安置未提及。

上海：上海經信委是行業主管部門，承擔鹽行業管理職能，管理食鹽專營工作，保證本市鹽行業發展和市場穩定。食藥監負責食鹽安全監管。委托具有儲備能力的食鹽經營企業承擔政府儲備。新的食鹽監管體制沒有建成并有效開展工作之前，由市經濟信息化委、市食品藥品監管局、市工商局、市公安局、市鹽務局等監督管理部門密切協作，聯合執法，依法加強食鹽安全監管，嚴厲處罰違法違規企業。市食品藥品監管局會同有關部門研究做好市鹽務局市場監管職能的劃轉與鹽政執法銜接工作。

江蘇：省食藥監（省、市）市場監管（縣）負責食鹽安全監管。通過政府購買服務方式，依托具備儲備條件的省級食鹽批發企業承擔政府儲備任務。2017年度，省財政對全省現有專職鹽政執法人員工資費用給予8000萬元補貼，列入當年省級財政預算并按季度及時撥付到位。自2017年1月1日起至2018年12月31日止為改革過渡期。過渡期內，省各有關部門要按照本實施方案確定的改革方向和主要原則，抓緊研究制定食鹽儲備政策、市場監管新體制、鹽業健康發展政策、鹽政執法人員安置方案以及過渡期內鹽政執法人員及工作經費保障方案。2017年12月31日前，實現鹽業主管機構或食鹽安全監管機構的行政職能與鹽業公司分離。

浙江：省經信委主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監（省）市場監管（市、縣）負責食鹽安全監管。可以依托現有食鹽批發企業倉儲能力，也可以選擇具備條件的食鹽生產企業實施動態儲備。2017年12月31日前全省新的食鹽專業化監管體制全面建立并有效運行。過渡期內，暫保留各級鹽務管理機構，行政執法可委托鹽務管理機構實施，充分發揮鹽務系統現有執法人員作用。各地要根據職能變化，及時調整完善有關管理機構，配強管理人員特別是執法監管人員，切實增強食鹽安全監管能力。

安徽：省經信委主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監或市場監管負責食鹽安全監管。政府儲備未提及。根據政企分開和全省食鹽監管專業化需要，按照“人隨事走”的原則，研究制定我省鹽業體制改革人員安置方案，確保食鹽質量安全和社會穩定。

福建：省經信委負責制定全省鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作。食藥監或市場監管負責食鹽安全監管。依托省鹽業集團公司現有資源做好儲備工作。過渡期內保持現有專業化食鹽監管體制不變，由省鹽務局承擔食鹽專營和有關鹽政執法工作，省經信委負責省鹽務局食鹽專營和鹽政執法工作的監督檢查。省編辦牽頭會同省人社廳、經信委等單位在2017年6月30日前完成食鹽監管體制方案和涉及的機構編制調整、鹽政執法隊伍設置意見的編制等工作。省人社廳配合省編辦提出鹽業體制改革中有關機構編制調整等事宜；協助解決省鹽務局退休人員、省鹽業集團公司企業編制老員工待遇等歷史遺留問題，為鹽政執法隊伍人員安置提供有關服務。

江西：省經信委主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監負責負責食鹽安全監管。按照企業承儲、動態儲備、費用包干、統一調度的原則，采取長期儲備、定期輪換的經營和管理模式。在過渡期內、國家新的鹽業法規政策生效之前和新的監管體制建成之前，保持現有監管執法體系不變。食鹽質量安全管理與監督職能移交食品藥品監管部門負責，依法依規解決各級鹽業執法人員的身份轉換問題。省財政廳要保障職能移交期間的執法經費。

山東：省經信委承擔全省鹽業行政管理工作，負責擬訂鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監或市場監管負責食鹽安全監管工作。充分發揮省鹽業集團主渠道作用，依托省鹽業集團現有資源，負責全省食鹽政府儲備與管理服務工作。省鹽業集團（省鹽務局）要逐步將全省鹽業行政管理和食鹽質量安全監管職責移交有關部門，2017年底前各項工作移交到位。移交之前，繼續承擔全省鹽業行政管理和食鹽質量安全監管的責任，原有全省鹽業主管機構職責和執法主體地位不變；省經濟和信息化委、省食品藥品監管局根據調整后的部門職責和要求，認真做好劃轉職責的承接工作，確保各項工作不留空檔、盡快到位。

河南：省工信委做好深化全省鹽業體制改革、鹽業行政管理和推動加強鹽業市場執法監督工作。多部門合作負責食鹽安全監管。2017年1月1日前先由省鹽務局負責完成5萬噸政府食鹽儲備，2017年建立全省食鹽政府分級儲備制度,在5萬噸總量不變的前提下,合理確定省轄市、縣(市、區)食鹽儲備量。省鹽務局承擔的鹽業行政管理職能劃入省工業和信息化委，加強和完善其鹽業執法職能,加大鹽業市場執法監督力度。省工業和信息化委為省政府鹽業主管機構,做好深化全省鹽業體制改革、鹽業行政管理和推動加強鹽業市場執法監督工作。

湖北：省經信委負責管理全省食鹽專營工作，承擔全省鹽業行業管理職能。食藥監負責食鹽安全監管。依托省內食鹽生產和批發企業現有倉儲資源。省鹽務局負責全省食鹽專營和有關鹽政執法工作。加強鹽政執法隊伍建設，鹽政執法人員經費和執法費用納入省財政預算。

湖南：省經信委負責制定全省鹽業發展規劃和產業政策，保證鹽行業發展穩定。食藥監負責食鹽安全監管。盡量依托現有的倉儲能力實施動態儲備。分階段穩步推進剝離省輕工鹽業集團(省鹽務管理局)承擔的鹽政執法職能。第一階段自本《方案》公布之日起至2017年12月31日止，保持原有專業化食鹽監管體制不變，省經信委主管全省鹽業和食鹽專營工作，省輕工鹽業集團（省鹽務管理局）負責全省食鹽質量安全管理和監督工作，并接受省經信委的指導和監督。鹽業市場執法人員相對固定和獨立，按分級管理的原則，各級政府給予鹽政執法經費保障。第二階段從2018年1月1日起，將食鹽定點生產許可證、食鹽批發許可證核發等食鹽專營行政職能重新明確為省食品藥品監管局負責，將食鹽質量安全管理與監督職能從省輕工鹽業集團（省鹽務管理局）剝離，移交省食品藥品監管局負責，撤銷省鹽務管理局，由省食品藥品監管局負責鹽政執法和監督工作。加強食品藥品監管系統力量，保證鹽政執法隊伍專業化水平，實現政企分開，平穩過渡。

廣東：省經信委主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證鹽行業發展穩定。食藥監負責食鹽安全監管。省級儲備由省鹽業集團承儲，地級以上市儲備由當地鹽業企業承儲。執法隊伍建設與安置未提及。

廣西：工信委負責管理本行政區域的食鹽專營工作。食藥監負責食鹽安全監管。可自行儲備、也可委托廣西鹽業企業進行儲備。將食鹽質量安全管理、市場監管及鹽政執法職能劃轉至食品藥品監管部門,加強鹽業管理隊伍建設。

海南：省食藥監主管全省鹽業工作，負責制定我省鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，承擔鹽業行政管理和鹽業行政執法職能，確保鹽業行業發展穩定。指定省鹽業總公司（省鹽業集團）承擔儲存任務。食藥監部門負責鹽政執法工作。

重慶：省經信委負責鹽行業管理和監督，牽頭擬訂鹽業發展規劃和產業政策并組織實施；管理全市食鹽專營工作，負責儲備鹽管理工作，保障市場供應和鹽行業發展穩定，負責鹽業統計分析；指導區縣（自治縣）鹽務管理工作。食藥監負責食鹽安全監管工作。由重鹽集團、具備條件的定點生產企業根據食鹽供需情況依托其倉儲配送能力實施動態儲備。2017年6月底前，制定人員安置工作方案，通過內部轉崗、開辟新的就業崗位、提前離崗等方式妥善安置現有鹽政執法人員。

四川：省經信委負責實施全省鹽業行業管理，承擔食鹽專營管理工作，組織編制鹽業發展規劃和產業政策并組織實施。食藥監負責食鹽安全監管工作。由省鹽業總公司依托現有儲備能力實施動態儲備。省經信委牽頭研究提出現有執法人員安置辦法。2017年為完善食鹽專業化監管過渡期，在過渡期內逐步將食鹽質量安全監管職能移交食品藥品監管部門負責，至2017年底仍由原有執法隊伍負責鹽業市場監管。過渡期間，將鹽政執法人員經費和執法費用等納入省財政預算，財政廳會同省經濟和信息化委和相關部門于2017年3月底前制定完成鹽業體制改革過渡期財政補助方案。

貴州：省經信委管理全省食鹽專營工作，承擔全省鹽業行業管理職能。食藥監（省）食藥監或市場監管（市、縣）負責食鹽安全監管工作。依托省內食鹽批發企業現有倉儲資源。實施政企分開，剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能，將行業管理職能移交鹽業主管機構，將食鹽質量安全管理與監督執法職能移交同級食品藥品監管部門或市場監管部門,并加強鹽業執法隊伍建設。

云南：省工信委主管全省鹽業工作,依法進行食鹽專營的管理與監督,保證鹽行業的發展穩定。食藥監負責食鹽安全監管。依托現有食鹽生產、批發企業的倉儲能力,實施動態儲備。執法隊伍建設與安置未提及。

西藏：省工信廳主管全區鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全區食鹽專營工作，加強與鹽業科研機構合作，開展資源勘探評估，整合開發資源，規劃梯度利用。食藥監負責食鹽安全監管。自治區鹽業總公司以定點動態儲備的方式承擔自治區政府食鹽儲備。鹽業主管部門、公檢法機關、工商、食品藥品監管、衛生計生等職能部門要加強溝通協作，完善行政執法與刑事司法銜接，從嚴打擊違法違規行為，形成強大執法合力，逐步建立完善覆蓋食鹽生產、銷售、使用全環節的監管機制。

陜西：省鹽務局主管全省鹽業工作，負責制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全省食鹽專營工作，保證行業穩定發展。鹽務（省）多部門合作（市、縣、區）食藥監或市場監管（縣）負責食鹽安全監管。省鹽務管理局負責管理并委托省鹽業專營公司進行日常管理和輪儲，確保儲備到位。

甘肅：省食藥監負責食鹽安全監管。由中鹽甘肅公司、武陽鹽化公司和高臺鹽化公司承擔儲備任務。各級財政部門根據鹽業體制改革情況，適時將鹽政管理工作經費納入同級財政預算，保障執法經費，確保食鹽質量安全。在過渡期內，省工信委、省編辦、省食品藥品監管局、省鹽務局要認真研究制定監管隊伍的人員配備方案。中鹽甘肅公司、省鹽務局要按照國家有關政策，研究制定人員分流方案，妥善處理好過渡期職工的待遇、安置等工作，確保社會穩定。

青海：省經信委依法負責全省食鹽管理與監督，保證行業穩定發展。食藥監負責食鹽安全監管。政府儲備實施動態管理。

寧夏：經信委制定鹽業發展規劃和產業政策，管理全區食鹽專營工作。食藥監負責食鹽安全監管。政府儲備繼續由中鹽寧夏鹽業公司承擔。《寧夏回族自治區鹽業管理條例》修訂工作完成前，各級鹽業主管機構、鹽業執法部門仍然按照現行法律法規開展鹽業管理工作。

新疆：經信委是行業主管部門。食藥監負責食鹽安全監管。依托烏魯木齊等中心城市的食鹽批發企業和生產企業建立政府食鹽儲備。