兩種村級治理模式的評析

周鐵濤（中共益陽市委黨校湖南益陽413000）

兩種村級治理模式的評析

周鐵濤（中共益陽市委黨校湖南益陽413000）

拓寬農(nóng)民表達利益訴求、參與村級治理的渠道是現(xiàn)代農(nóng)村治理的基本趨勢。發(fā)源于青縣的“村代會”模式以落實村民代表權利為核心，發(fā)源于蕉嶺的村務監(jiān)事會模式以加強農(nóng)村民主監(jiān)督為核心，兩種模式都保障了村民的參與權利，促進了村級治理的良性運行，回應了普通群眾的政治愿望和利益訴求，值得進一步挖掘、提升和推廣。

村級治理；政治參與；民主權利；民主監(jiān)督

在傳統(tǒng)農(nóng)村管理向現(xiàn)代治理轉型的過程中，搭建農(nóng)民政治參與的平臺，讓多元治理主體在利益和權利的博弈中充分表達自身意愿，是村級治理的關鍵所在。在各地的農(nóng)村治理中，既有自上而下由政府主導推動的鄉(xiāng)村治理改革，也有自下而上由鄉(xiāng)村內(nèi)生的民主治理實踐，這些改革與實踐通過完善和提升，形成了各種不同的治理模式。

1 以落實村民代表權利為核心的青縣“村代會”模式

青縣農(nóng)村治理的創(chuàng)新源于時樓村不間斷的上訪。當?shù)卣疄榫徑庖蚣易鍎萘Σ痪庖l(fā)的利益不均衡矛盾，引導該村將原本形式化的村民代表會議制度做實，以農(nóng)村居民家庭為單位，每10～15戶推選一名代表，組成“村代會”，由村民會議以書面形式授權“村代會”行使村級重大事項決策權、管理權以及對村委會的監(jiān)督權，原村委會主要履行決策職能。形成黨支部、“村代會”、村委會分別行使領導、決策、執(zhí)行職能的民主治理格局。

青縣模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面，青縣模式改變了傳統(tǒng)“兩委”治村的格局，通過村民代表參與村級治理落實了農(nóng)村居民的自治權利。其創(chuàng)新并不僅僅是在形式上建立“村代會”，而是通過村民會議的授權，讓“村代會”獲得了實質(zhì)性的村級治理權力。做實后的村代會仍然是在村黨支部領導下的村民自治機構，但已超脫于村委會之外，甚至在議事決策方面其權威性高于村委會，村委會在村內(nèi)重大事務的處理中主要只承擔執(zhí)行職能，通過村民代表對村級治理實效化的參與，改變了長期以來村級治理權力自上而下運行的方向，讓普通農(nóng)民參與治理成為現(xiàn)實。另一方面，青縣模式加強和改善了“兩委”干部之間的關系。不管是“兩票制”還是“一肩挑”模式的改革，村干部之間始終存在“爭權”的情況，當村級事務的決策權轉變?yōu)榇迕翊淼淖h事權之后，“兩委”的地位發(fā)生了明顯的變化，村干部們開始更多地思考怎樣組織好村民議事、怎樣執(zhí)行好“村代會”議決的事項。事實上，青縣模式通過村支部書記競選村代會主席，將黨的領導嵌入到了村民自治之中，既保證了黨的領導的合法性，又有效地化解了“兩委”矛盾。詹成付認為，青縣模式是“把黨的領導、依法辦事、人民當家作主三方面統(tǒng)一有機結合起來的一個很好的嘗試。”

由于村民代表來自于群眾，有深厚的民意基礎，了解農(nóng)民的真實想法，既保證了決策的民主性、科學性，又通過村民代表對民主決策過程的奔走相告，使群眾重新樹立起了民主自治的信心。于建嶸認為，青縣模式不僅解決了村治模式問題，而且解決了基層黨組織退化的問題，“它的意義不在于簡單的村治上”。中國政府創(chuàng)新研究中心的學者們認為，青縣模式也為將民主治理向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推進提供了思路。”

2 以加強農(nóng)村民主監(jiān)督為核心的蕉嶺村務監(jiān)事會模式

蕉嶺農(nóng)村治理模式發(fā)軔于芳心村。在村支書、村主任“一肩挑”模式下，“村長獨大”，由于村民會議難以召開，民主監(jiān)督失效，“村官權力過于集中，濫用空間越來越大，村民對村官不信任”的矛盾顯現(xiàn)。在當?shù)丶o委的推動下，芳心村通過復活鄉(xiāng)村紳士的力量建立起村務監(jiān)事會監(jiān)督村委權力的行使，其后又創(chuàng)新性地建立村民召集組制度，在農(nóng)村基層治理中逐漸形成了黨支部領導下，由村委會、監(jiān)事會、召集組“三駕馬車”共同治理鄉(xiāng)村的新型村治權力制衡格局。

蕉嶺村務監(jiān)督制度的初衷在于保障村民的監(jiān)督權，防范村官腐敗。村務監(jiān)事會是在當?shù)丶o委的指導下建立的，不參與村務決策與管理，專司監(jiān)督，其運行受到紀委的關注和支持。而村民召集組并非村級治理的常設機構，而是讓村民權利實效化的一種特殊制度。其做法是從村民代表中選舉出三至五名成員，由他們組成召集組，主要職責是在召集村民或村民代表召開村民大會或者村民代表大會討論決定村級事務，其地位相當于村民代表大會的一個常設機構。事實上，村民召集組的職能不僅僅是召集民主會議，對于一些腐敗或不作為的村干部，召集組還可以啟動罷免程序。

徐勇認為，蕉嶺模式是一種“草根式的權力平衡”。“蕉嶺模式”之所以獲得成功：一方面，得益于基層紀委的介入，既為民主監(jiān)督培訓了人才，又充當了監(jiān)督的“后盾”；另一方面，監(jiān)事會成員的推選十分關鍵，“三老”(老干部、老模范和老黨員)在長期的農(nóng)村社會生活中形成了自己獨特的人格魅力，由他們監(jiān)督村務，有民意支持，能落到實處。媒體報道認為蕉嶺模式“復活了鄉(xiāng)紳力量，實現(xiàn)了農(nóng)村三權分立”，還有媒體稱其“搭建了新型民主監(jiān)督平臺”“探索了基層權力制衡格局”。

3 對兩種村級治理模式的評析

青縣的“村代會”模式和蕉嶺的“村務監(jiān)事會”模式有三個方面的共同點：一是都是在村民會議幾乎停止運行的基礎上探索出的村民參與村級治理的新型模式；二是都是通過在原來村支“兩委”的基礎上增設新的機構來實現(xiàn)村民的民主自治權；三是都有國家權力的介入和引導。兩種模式的差別在于青縣“村代會”模式強調(diào)通過民主選舉選出的村民代表的“代表性”，讓他們代表自己的選民參與村級治理，側重于民主管理和民主決策；而蕉嶺的“村務監(jiān)事會”模式則強調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村“三老”的作用，側重于對村干部及村內(nèi)事務的民主監(jiān)督。兩種治理模式都在實踐中取得了良好的效果，得到了認可并被廣泛借鑒。

就農(nóng)村基層治理的發(fā)展而言，兩種模式都保障了村民的參與權利，促進了村級治理的良性運行，回應了當前基層治理中普通群眾的政治愿望和利益訴求，改變了農(nóng)村社會的“政治生態(tài)”，代表了農(nóng)村基層治理的基本趨勢，值得進一步挖掘、提升和推廣。

[1]楊萬國.廣東蕉嶺“監(jiān)督”村官遭抵制[N].新京報，2010-10-25.

[2]尹德慈.村級治理中的村民代表會議制度研究[J].中國井岡山干部學院學報，2017，10(02)：94～101.

[3]衛(wèi)小春.建立完善的村級治理體系[J].民主，2016(01)：9～10.