行政部門分類及其職能調整的思考

羅德

行政部門分類及其職能調整的思考

羅德

行政部門分為資源管理、社會管理、經濟管理、資產管理四類；經濟管理部門又分為行業管理部門和職能（專業）管理部門；行業管理部門是一個綜合管理部門，就像全科醫院，包含了職能管理部門的所有職能，承擔管理工作的第一責任和主要責任；職能管理部門是一個專業管理部門，就像?？漆t院，歸屬在行業管理部門之內，承擔具體的管理職責；在行業管理之外，可另設職能管理部門，負責統籌協調、技術保障等；在科學分類的基礎上，設置必要的管理部門，賦予各部門明確、準確的職能職責；重點加強縣（區）政府機構、部門職責職責建設。

行政機關權力運作體制機制體系效能的高低，直接影響到國家社會、經濟發展的速度和質量。根據不同的情況和需要，我們設置了許多不同的部門，掌管不同的社會、經濟事務。但甲部門與乙部門的性質并不是相同的，如公安部與農業部并不是同一類的部門，前者是社會管理部門，后者是經濟管理部門；而農業部與安監總局也不是同一類的部門，前者是經濟行業管理部門，后者是經濟職能管理部門。政府組成部門大致可以分為如下四類。

一、資源管理類1.人口發展和社會保障2.國土資源和環境保護二、社會管理類3.國防4.外交5.國安6.公安7.司法8.監察9.財政10.發展規劃11.民政12.民族和宗教政府（行政）（一）行業（綜合）管理類三、經濟管理類13.農產14.工信15.商務16.交通運輸17.金融（銀行、保險和證券）18.住房和工程建設19.文化20.教育21.醫療衛生A常設部門：①.工商；②.財務；③.質監；④安監；⑤.勞動用工；⑥.廢棄物治理B直管部門：⑦.稅務；⑧.審計；⑨.統計；⑩.人行（央行）；⑾.海關四、資產管理類22.國有企業（資本）管理；23.國有事業單位（資產）管理（二）職能（專業）管理類

資源管理類，主要對國家自然資源（人和物）進行管理與服務，分為兩個部門：人口發展和社會保障部、國土資源和環境保護部。

社會管理類，主要對單位和個人的社會活動進行管理與服務，包括國防部、外交部、國安部、公安部、司法部、監察部、財政部、發展規劃部、民政部、民族宗教事務部等。

經濟管理類，主要對企事業單位和個人的經濟活動進行事前（審批或備案）、事中、事后管理與服務，企事業單位或個人未獲允許，不得開展經濟活動。其又分為兩個小類：一是行業（綜合）管理部門，對所屬行業內的企事業單位和個人的經濟、社會活動進行綜合管理與服務，包括農產部、工業和信息化部、商務部、交通運輸部、金融事務部、住房和工程建設部、文化部、教育部、衛生部；二是職能（專業）管理部門，對企事業單位和個人的某一項活動進行管理與服務，其又分為兩個子類：A類,各級常設部門，包括工商、財務、質監、安監、勞動用工、廢棄物治理等；B類,中央直管部門，包括人民銀行、稅務、統計、審計、海關等。

資產管理類，主要對國有資產進行監督管理，負責其資產的保值增值，包括國有企業資產（資本）管理委員會和國有事業單位資產管理委員會等。

這里著重談一談經濟管理類部門。

假如，我們整個社會只有一家企業，顯然，農產、工信、商務、交通、金融、住建等行業管理部門就可以免設了。然而，工商、財務、質檢、安監、勞動人事、廢棄物治理等職能管理部門卻是必不可少的。因為即使只有一家企業，政府也要對企業的這些生產經營行為進行監督和管理，比如：工商部門要對企業的投資者、注資量、經營范圍、廠房設備、技術要求、準入條件等進行登記和審核（或備案）；財務部門要對企業的往來賬務進行監管；質監部門要對企業提供的產品或服務質量進行監管；安監部門要對企業的生產安全進行監管；勞動用工部門要對企業的勞動用工、職工福利、勞動保障等進行監管；廢棄物治理部門要對企業排放的廢棄物治理情況進行監管等等。

隨著經濟的發展，企業越來越多，行業也越來越復雜。為適應經濟發展的需要，人們將經濟活動按勞動對象劃分成了農業、工業、商業、建筑、金融、交通、教育、醫療、文化等不同的行業，并設立相應的行政部門進行監管，于是出現了職能管理部門與行業管理部門同時對企業實施監管的局面。在分工不清、職責不明的情況下，極易導致行業管理部門與職能管理部門之間，或相互爭權奪利，或相互推諉扯皮，給行政管理帶來混亂。

解決這個問題有兩種方式。一是以行業管理部門為第一責任人進行管理，承擔第一責任和主要責任。二是以職能管理部門為第一責任人進行管理，承擔第一責任和主要責任。

第一種方式是比較普遍采用的解決方式，即將工商、財務、質檢、勞動用工、安全生產、廢棄物治理等監管職能進行拆解、歸并到農業、工業、商業、金融、住建、交通等行業管理部門之內，由行業管理部門履行第一責任和主要責任，而原來的工商、財務、質檢、勞動用工、安全生產、廢棄物治理等部門的管理職責則弱化，承擔第二責任和次要責任，主要起到政策研究、統籌協調、技術保障、信息聯絡等作用。

第二種方式現實中部分存在，政府設立工商、財務、質檢、安監、勞動、污染治理等管理部門，履行第一責任和主要責任，行業管理部門履行第二責任和次要責任。但這樣勢必導致要在工商、財務、質檢、安監、勞動、污染治理等部門之內再分設農業、工業、交通、商務等分部門，才能有效進行監管。這顯然與設置行業管理部門的初衷是相背離的。

不管采取哪種方式，都只能以其一為主，而不能兩者同時采用，否則將導致混亂。

其實，形象地看，行業管理部門就相當于全科醫院，職能管理部門就相當于專科醫院。將工商、財務、質檢、安監、勞動、廢棄物治理等職能，集中到行業管理部門，對所屬企事業單位提供從生到死、從人到物，從財務、質量到安全生產、勞動用工等提供全方位、一條龍的管理與服務，就好像全科醫院一樣，什么“病人”都“醫”，什么“病”都“治”。而職能管理部門，則只對所屬企事業單位提供某一方面的管理與服務，比如工商負責注冊登記，財務負責賬務管理，質檢負責質量監督，安檢負責安全生產，勞動負責勞動用工等，就好像?？漆t院或全科醫院下設的科室，只為某些“病人”治“病”，或只“治”某一種“病”。

在醫療活動中，病人可以選擇醫院，醫院在某些情況下也可以選擇病人；醫院與醫院之間也可以相互競爭。但在行政管理活動中，這種狀況是不能允許出現的，部門與部門之間必須分工明確，職責分明，條理清楚，一目了然。否則，就會出現分工不清，職責不明，權責不符，人浮于事，有利（或無責）就趨之若鶩，無利（或有責）就推諉扯皮，導致工作看起來大家都在管，其實大家又都沒管，只能用“有關部門”一語代之。

在我國，政府還對國有資產負有監管職責，并且同時有大量的事業單位存在（事業單位其實就是承擔較多的公益職責、以追求社會效益為主、經濟效益為輔的經濟法人）。在社會主義市場經濟條件下，多種所有制同時存在，要實現公私資產（資本）在法律層面和政府公共管理層面的公平發展，就必須剝離主管部門對國有企事業單位的人事和資產管理權，另設資產管理機構進行專職監管。不然，主管部門在履行管理與服務職能職責時，難免不對國有企事業單位有所倚重，而對民營企業有所輕慢。

綜上所述，對行政部門分類和職能調整做如下建議：

社會管理部門不直接參與監管企事業單位的經濟經營活動。

行業管理部門內設工商、財務、質檢、安監、勞動用工、廢棄物治理等分部門，為所屬企業提供“一條龍” 全流程管理與服務，但不跨行業監管非本行業的企事業單位。

在行業管理部門之外，可設工商、財務、質檢、安監、勞動用工、廢棄物治理等技術保障與協調部門，負責統籌協調不同行業部門之間的監管工作，并提供技術支持和保障。

對稅務、統計、審計、人行、海關實行直接管理。

增設事業單位管理部門，與國資委一起，代表政府行使資產所有者權力，負責所屬企事業單位的人事安排和資產保值增值工作，領導其執行國家法律和黨的路線方針政策。

加強縣（區）政府職能建設，將初審、初備、初核、初查、初罰等初管權充分賦予縣（區）政府?？h（區）政府處在我國社會治理的第一線，直接面對千萬百姓和企業，是中央政策的執行者和實施者，是社會經濟治理的最主要力量，但目前職能與其承擔的任務不相匹配。而且，越到基層，管理的復雜程度越高。假設國務院機構復雜程度為1，省級機構復雜程度可達3，地市級機構復雜程度則可達5，縣級機構復雜程度則可達7，而鄉鎮則可能達到10。上級機構組成和職能“毫厘”的放開，到基層可能就是“千里”的偏差，導致縣級機構臃腫龐雜、設置混亂、職能不清、職責不明、人浮于事、推諉扯皮，文件會議滿天飛，工作務虛不務實等問題。

具體的調整思路有：

設人口發展和社會保障部。一個國家最主要、最重要的資源不是土地、礦藏、森林等自然資源，而是人口。人的潛力是無限的，況且人的生存發展也是我們各項工作的最終目的。因此，人口發展和社會保障部應排在第一位，將人口發展規劃、職保、社保、醫保、低保、優撫、優待、扶貧等工作納入人口發展和社會保障部統一管理。

設國土資源和環境保護部。將國土資源部與現在的環境保護部、水利部合并成國土資源和環境保護部。國土資源是國民世代永續生存發展的必要條件。國土資源和環境保護部，負責對所有國土資源，包括土地、礦藏、山川、河流、森林、湖泊、沙漠、海洋、野生動植物、地下文物，以及陽光、空氣、風力等資源進行勘查、轉讓、出租、出售，并對資源、環境進行保護和治理。任何組織和個人，非經國土環保部門許可（天然權利除外），不得占用或使用國土資源，不得破壞國土環境，否則，國土環保部門可以直接采取罰款、停業整頓（停水、停電、停氣、斷路、斷資金渠道、斷通信聯絡）、限制單位或個人消費、關閉、收回資源使用權等方式進行強制處罰。廢棄物在排出企業、排入環境之前，不能算是污染，必須由企業來負責消納和再利用；而只有在企業將廢棄物排出企業、排入環境之后才是污染，政府在對企業進行處罰的同時，負責對污染進行治理。將企業排污費改為污染罰款，糾正繳費即可合理排污的錯誤認識。

設國防、外交、國安、公安、監察、司法、財政、民政、發展規劃、民族宗教等社會管理部門。

設農產部、工信部、商務部、金融部、交通運輸部、住建部、教育部、衛生部、文化部等行業主管部門，其內均下設工商、財務、質監、安監、勞動用工、廢棄物再利用等職能部門，為企事業單位提供全方位、一條龍的管理與服務。撤銷科技部，將科技部職能分散到各行業管理部門，可促使科技更好地與市場需求相結合，有利于企業的技術進步和科學的發展。

設工商總局、財務總局、質監總局、安監總局、勞動用工監督總局、廢棄物再利用總局等技術支援保障部門，不再與行業管理部門同列，主要起統籌協調、政策研究、技術保障、重點抽查等作用。

設國有資產管理委員會和國有事業單位管理委員會。國有資產管理委員會主要負責對完全市場化競爭的、以追求經濟效益為主、社會效益為輔的所有國有企業的資本保值增值和人事安排，要從目前的管企業為主轉變為管資本為主。國有事業單位管理委員會主要負責政府所屬事業單位（比如學校、醫院、科研單位、文化宣傳單位等）的資產和人事管理，剝離目前行業管理部門對事業單位的管理權。政府對社會的投資主要通過此兩個部門來進行；對行業、地區、企業的補助、補貼則可通過行業管理部門來進行。

設統計總局、稅務總局、審計總署、人民銀行、海關總署等直接管理部門，以保證中央的有關政策、措施能第一時間不走樣地到達基層執行部門。

加強和完善縣（區）級政府行政機構和職能建設，賦予其充分的初審、初備、初核、初查、初罰等初管權，下放中央、省、市（州）級政府對國企事業單位的監管權至縣（區）級政府。嚴控縣（區）級機構設置，防止其任意增加機構，任意調整職能。

總之，中央的政策措施要落地執行，國家的法律法規要有效實施，必須有一套從上到下分工明確、權責清晰的行政治理體制機制，和一支堅強有力、快速高效的治理隊伍，就好比人要有一雙靈巧有力的雙手，才能干成各項工作。體制機制越清晰，執行才越有力量；職能職責越明確，執行才越有效率。在黨中央、國務院的堅強領導下，我們國家的治理體系和治理能力建設一定能取得突飛猛進的發展，一定能為“兩個百年”目標和中華民族的偉大復興提供堅強的工具保障。

（作者單位：四川省達州市渠縣巨光鄉政府）