參與式治理視角下的杭州城市社區治理

■周佳松/文

參與式治理視角下的杭州城市社區治理

■周佳松/文

作為新中國第一個城市社區居委會的誕生地，杭州的城市社區發展有著深厚的歷史積淀。改革開放以來，從民政部最初提出社區服務，到社區建設理念提出，再到服務型社區建設、和諧社區建設的逐步推進，杭州一直屬于國內城市社區建設和發展走在前列的城市之一。在城市社區建設和發展社區服務事業的進程中，杭州有著多維度的創新實踐。黨的十八大以來，城鄉社區民主治理成為國家治理體系現代化的重要構成，完善城鄉社區民主，推進城鄉社區治理成為新時期的重要命題。而考察杭州新世紀以來城市社區建設的實踐發展可以發現，城市各級政府作為最初推動者，逐漸激活了多元的社會力量，尤其是社會公眾參與城市社區治理，漸而建構起城市社區參與式治理的實踐路徑。這種城市社區參與式治理的實踐經驗，在一定程度上與黨的十八大和十八屆三中全會所倡導的城鄉社區民主治理的精神契合，并對城市社區民主治理的實踐提供了一種有益的地方性的經驗模式。

一、社區治理新范式：參與式治理

參與式治理理論是一種復合的理論框架，可以從多元的理論淵源中分理出其中所蘊含的核心理論元素。參與式治理理論處于治理理論所框定的外圍邊界之內，借重的是治理理論所強調的多重多層合作的元素；并以新公共管理理論所強調的政府自上而下授權，和公私合作伙伴關系作為其內在支撐；同時以公民社會理論所倚重的社會民主行動網絡，作為其理論展開的社會形態基礎；并且以參與民主理論所強調的社會公眾為主體的公共生活建構為外在呈現。

將參與式治理的理論元素及其雙重的理論維度，落實到社區治理的過程，即強調社區空間的社會民主治理過程蘊含著如下幾個方面的基本特征。

首先，社區參與式治理是雙重維度的民主化過程。即在社區公共事務的實踐中，既促成了政府推進的社區治理體制與結構的包容性與開放性，同時也激活了社會多元主體的社會行動；這兩個維度上經由不同的路徑演繹著共同的民主化的邏輯。

其次，社區參與式治理的過程，表現在國家與政府的層面上，基本的特征是推進開放包容的社區治理體制與結構的生成，即重點表現在國家與政府自上而下地向社區授權，吸納社區空間的多元社會行動主體，結成伙伴關系，使多元社會行動主體共同參與社區公共空間和公共物品的生產與再生產。因此，這是一種多元復合的行動主體參與治理的過程。

再次，社區參與式治理過程表現在社會層面上，基本的特征是基層社區以公眾參與為表征的社會民主行動過程得到培育，即顯現了社區作為基層社會的“政治接點”，已成為公眾和其他多元社會主體積極的社會行動空間，既與國家與政府等公共部門合作，同時也形成相對自主的“政治應力”，能夠相對自主地應對自身的公共問題，建構社區共同體的公共生活。

再者，社區參與式治理是在國家與政府等公共部門主體與多元社會行動主體之間形塑良性互動，并期待在這些主體間建構平等協商、互動合作的過程。一種健全而持久的政治過程必須是在上下通達的雙軌形式中尋求的；社區參與式治理的多元主體良性互動的過程，便是要建構這種自上而下和自下而上雙軌通達的合作過程。

最后，社區參與式治理是無限趨近善治的過程。無論是對于政治國家的實體，還是城市政府的地方性主體，社區作為最基本的社會單元，是國家和政府善治實現的根基。社區參與式治理的過程，顛覆了傳統民主理論的闡釋：即社會民主與國家層面的政治民主是兩個不同場域的民主形態，兩者似乎相去甚遠，難以相通共生于一隅。相反，社區參與式治理開啟了一條經由“生活世界的民主”走向國家民主與社區善治的路徑，即經由社區公眾的社會民主行動網絡和公共生活建構，實現基層社會的公正、公平與正義，從而使國家層面的善治愿景落實在社區公眾的民主行動過程和生活空間。

二、杭州城市社區治理中的行動限度分析

（一）參與主體合作層次有待深化

參與式治理的關鍵是公眾參與。而“公眾參與的核心環節是政府與公眾的互動”。從杭州城市社區參與治理的經驗可見，這種互動不僅限于政府主體與公眾直接互動的形式，也包括經由政府組織系統多重節點的驅動，催生多元復合主體的參與合作，如政府部門、社區自治組織、社區黨群組織、社區社會組織，甚至是企業等主體，導引公眾在多重層面的治理過程中積極參與。然而，考察杭州多元復合主體參與合作治理的網絡，及其所推進的社區公眾參與的過程，不難發現其實踐效度的困窘。首先，杭州城市社區參與治理的多元主體參與合作的水平，在整體層次上仍然不高。更多的社區公眾參與過程，都在政府組織系統的驅動節點的控制、干預或資源引導下展開，社會主體自主合作的意愿和能力不高。

（二）政府與社區對應結點有待拓展

杭州城市社區多元復合主體參與的體制結構，以政府組織系統內部的行政驅動節點為驅動機制，推進參與治理的漸次展開。然而，在實踐過程中，這些驅動節點，包括政府部門和政府內部專設的推進社區治理的機構，都以社區自治組織系統為單一的“政治接點”。這在一定的程度上使社區自治組織系統難免行政化的趨勢，同時，也客觀地使社區參與式治理的各種公共參與路徑的拓展，受限于自上而下的政府支配、控制、干預和許可的范圍。

（三）社區自治組織商談結構有待完善

參與式治理不可或缺的基礎性要件之一是對話、協商和公共商談的參與機制的創設。從現行社區參與治理的自治組織結構來看，欠缺的正是社區公共事務的商談對話機制，以及相應的組織和機構的創設，如很多社區沒有常設的議事機構，社區居民會議、居民代表大會、小區居民大會等都沒有能夠發揮應有的議事協商功能。由于這一缺陷，城市社區參與治理過程所推進的公眾參與，更多地需要政府組織節點上的信息與資源提供，而很少從基層社區的公共商談過程獲得理性支持。因而在社會民主行動的維度上，社區公眾參與更多處于消極參與的水平上，社區參與治理結構上的行政化難以從根本上改變。

（四）社會組織與公共空間的擴展與密度有待提升

組織化是社會生活展開的基本形態，社區參與式治理離不開組織化的社會結構安排。而從社會民主行動維度上考察，在社區的基層社會空間，建構大量的社區社會組織，作為人們參與社區公共事務的平臺，并借助社區社會組織，展開議事協商，發現社區公眾需求，激發公眾參與的積極性，這是有效的社區參與式治理不可或缺的路徑。而杭州城市社區現階段的社區社會組織發展較為孱弱，從主城區社區社會組織發展較為領先的城區，如上城區、江干區等來看，平均每千人擁有社會組織數量大約是2至5個；而社會組織類型則以社區內部文體娛樂、青少年教育、老年人、殘疾人扶助等類型居多，而社區居民公共治理類組織，如選舉參與類組織、協商決策類組織、沖突參與類組織等，在類型與數量上則更少。同時，社區公共空間的媒介參與中，更多是依賴政府資源投入的實體場館和虛擬空間，缺少社區公眾自發組織的、純民間組織支持的社區公共空間。

（五）公眾參與的人群結構有待改善

城市社區參與治理，在雙重維度的努力過程中，創設了多重公眾參與路徑。然而，在以政府的控制、干預、資源引導和許可等驅動機制為動力的參與體制結構中，社區公眾參與的人群也呈現了結構性缺陷。城市社區公眾，更多地以工作場所作為生活的重心，對于大多數有“單位人”身份的社區公眾而言，社區并非作為其歸屬感與公共精神寄存的場域，而僅是其私人起居棲息的處所；職業人群仍然將單位作為其公共交往的場所，以單位的公共性歸屬替代社區的公共精神。因此，在社區中，熱心參與社區公共事務的活躍群體主要是退休人員、領取“低保”的“老、弱、病、殘”群體和志愿者群體，社區中的青年居民，有單位依歸的公眾，則較少參與社區活動。而社區社會組織的公益服務中，社區居民也多以消極的服務接受者角色參與，積極行動的特征尚不明顯。因此，探索更為有益的社區公眾參與路徑，改善社區公眾參與的人群結構，使更多的社區公眾以更有效的路徑參與社區公益，是城市社區公眾參與未來努力的方向。

三、提升城市社區參與式治理的路徑

（一）激發社區自治活力提升參與層次

一是完善治理結構，營造外部環境。為保證居民參與治理這一機制的制度化，必須制定和完善社區參與的基本法律、地方法規和規章制度體系以及涉及各個民主環節的可操作性具體實施方案。為更好的發揮社區居委會的自治性，政府派出機構和居民委員會的相關工作人員在思想上和工作中必須理清關系，劃清工作范圍與權限。二是培養社區意識，增強參與能力。社區意識是居民參與的心理基礎，而利益聯系又是社區意識形成的客觀基礎，也是居民參與最重要的驅動力。居民利益社區化就是要充分發揮利益紐帶作用，強化居民與社區之間的利益關系。此外，還應為社區居民提供公共交流的平臺增強其歸屬感和參與熱情。三是拓寬參與渠道，健全參與制度。建立社區決策項目的預告制度和重大事項的社區公示制度。要建立社區公開聽證制度和民意反饋制度。通過多次反復溝通、協調，可以保證及時有效反映居民的訴求，也能極大激發居民的參與熱情，改變居民被動接受管理的順從心態，從而使他們能夠真正地以“社區主人”的身份主動參與到社區治理中。

（二）建構與政府驅動對接的多元政治聯結點

積極探索社區空間多重政治接點的鞏固和創設，如現有的社區居民大會、社區業委會等作為政治接點的功能可以強化，直接與政府相關部門的產品、服務和項目對接合作；也可以考慮在社區建立和政府部門直接合作的新的政治接點，如社區業委會協會、社區居民聯合會等，這些組織既可以促成自上而下的政府與社區社會行動主體之間的合作，也可以鼓勵更多的社區社會行動主體之間的合作，促成平等互動合作的公眾參與路徑。還可以考慮政府的其他權力機構向社區空間創設政治接點，促成合作，如建構人大代表、政協委員的社區工作室等。

（三）建構多元社區社會組織和社區公共空間

無論是政府向社區開放包容的授權和合作伙伴體制，還是社區社會行動網絡與公共生活建構，乃至多重多層的合作，都必須依托社會組織的基礎性條件推進。同時，建構社區公共空間，嵌入社區內部，使社區公眾參與公共空間，能夠在公共空間中有序地繁榮社區公共生活，并使社區公眾在公共交往中形成社會民主行動的網絡，促成多元合作。同時，對社區組織進行科學分類、重點培育和優先發展。此外，政府應運用經濟稅收、勞動政策、服務合同、法律法規等手段，不斷加強和改進對非營利組織的管理監督。

（四）建構協商參與的多元路徑與公民人格

根本而言，架構社區參與式治理的互動關聯結構，是在政府授權、經營伙伴關系，建構多層合作，以及社會民主行動和公共生活中，建構起合作共贏的社會共同體。而共同體的公眾參與需要建構包含團結、信任、寬容和公共精神等在內的公民美德。因此，要成功建構起以上核心元素的互動關聯結構，進而推進社區善治的事業，基于這些公民美德的公民人格的培育不可或缺。而社區公眾參與人群結構的失衡，正是這種公民人格缺失的原因所致。要培育公眾參與的公民人格，則要從最為基礎性的公共協商參與的社會過程著手。而有效的路徑在于，在多元政治接點建構和社會組織發展基礎上，推進社區中的公共協商，在公共協商中發展社區公益，同時培育公民人格，即使社區公眾在協商參與中形成公民美德。當然，社區公共協商的基礎性條件建構，也將是一個復雜的過程，包括協商制度的建構、協商型社會組織的培育、多重的社區公共協商的平臺的建構等。民情懇談會、社區事務協調會、社區工作聽證會、社區成效評議會是適合目前城市現狀的居民參與社區治理的有效議事機制，應進一步發揮其作用。

注：本文為浙江省城市治理研究中心課題項目“城市社區治理研究——以杭州參與式治理為視角”（2016zlk05）成果之一。

（作者單位：浙江省社會科學院）