以“管資本”為主的國有資產監管改革路徑與措施

張桂芳??

摘要：深化國有資產管理體制改革必須以“管資本”為主加強國有資產監管。對上海市國有企業中高級管理人員的調研表明，當前上海市國有資產監管主要存在以下問題：從監管主體看，國資委定位不明確，監管組織體系層級多且權責關系不清晰；從監管對象看，國有企業微觀運行中市場化與行政化的矛盾依然存在；從監管環境看，政企不分、政資不分依然存在，配套改革匹配度不足。因此，以“管資本”為主的國有資產監管改革是一個系統工程，要從上到下進行頂層設計、從下到上完善基礎環境。上海市應進一步推進政企分開、政資分開，明確國資委的定位和權責關系；優化底層制度安排，化解國有企業微觀運行中市場化與行政化的矛盾；協同推進相關配套改革，完善以“管資本”為主加強國有資產監管的制度環境。

關鍵詞：國有資產管理體制改革；國有企業改革；國有資產監管；管資本；管資產；管企業；國資委；政企分開；政資分開

中圖分類號：F123.7；F276.1文獻標志碼：A文章編號：16748131（2017）04006608

一、引言

國有資產管理必然是社會主義國家國民經濟管理的關鍵領域。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國的國有資產管理體制也日臻健全，但政企不分、政資不分等問題仍然存在，進一步深化國有資產管理體制改革迫在眉睫。2013年11月，黨的“十八屆三中全會”提出，要“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”。2015年12月，國務院印發了《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號），進一步明確了國有資產管理體制改革的方向和措施，其中“以管資本為主加強國有資產監管”是重要內容和關鍵環節。

我國國有資產管理體制的改革一直在進行，學術界的相關研究也持續不斷。中央提出“以管資本為主”的改革思路后，很多學者對此從理論上進行了深入探討。羅華偉和干勝道（2014）認為，所有者享有資本運作權、監督權與收益權，經營者行使資產運用權，前者為“管資本”，后者為“管資產”；“管資本”的最大障礙是國有資產所有權被割裂和行政權力的過度干預，其根本原因在于缺乏一元終極所有者代表；因此，頂層應構建國有資產的一元終極所有者，中間層應培育人格化積極股東，底層應完全市場化運作。譚嘯（2014）認為，“以管資本為主加強國有資產監管”內涵豐富，當好“積極的大股東”至少需要管好國有資本的“投向”“伙伴”“掌柜”“賬本”“回報”和“ 形態”。張林山等（2015）認為，構建以“管資本”為主的新型國有資產管理體制，要明確不同類型資本和企業的功能定位，建立新型國有資產監管組織架構，完善監督考核體系和經營預算制度，以形成以“管資本”為主分類監管的國有資產監管體系，進而提高國有資本配置效率；并提出了由監管主體、投資運營主體和企業構成的三層次國有資產監管體系。陳清泰（2015）認為，“管資本為主”的核心是實現政企分開、所有權與經營權分離，并保證國有資本的投資始終受到強財務約束。廖紅偉和張楠（2016）認為，國有資產監管體制由“管資產”向“管資本”轉變是我國經濟社會發展的內生性要求。張卓元（2016）則認為，國有資產監管從“以管企業為主”向“以管資本為主”轉變是深化改革的重大理論創新，加強國有企業董事會建設、完善其法人治理結構是實現這一重大轉變的重要突破口，國有資產監管部門要真正放權，讓國有企業董事會發揮自主經營決策的核心作用。張文魁（2017）認為，應對國有資產監管體系進行根本性改革，改革的方向是“去監管、行股權、降比重”。劉現偉（2017）則強調應以管資本為主推進國有企業分類監管和考核。

張桂芳：以“管資本”為主的國有資產監管改革路徑與措施

綜上所述，無論是從“管資產”向“管資本”還是從“管企業”向“管資本”轉變，“以管資本為主加強國有資產監管”已成為共識。但現有關于國有資產監管改革的研究大多是從理論和宏觀政策設計層面進行的，少有文獻根據調研資料對國有資產監管中實際存在的問題進行剖析及對策研究。有鑒于此，本文基于對上海市國有企業中高級管理人員的調查資料，深入分析在國有資產監管改革過程中存在的問題，進而提出相應的對策建議。

二、當前上海市國有資產監管存在的問題及原因

上海市具有國有資產體量大、區位優勢明顯、市場化程度高等比較優勢，是我國國有資產管理體制以及國有企業改革的領頭羊。總體上說，改革開放以來，特別是新世紀以來上海市國有資產管理體制的改革是卓有成效的，取得了一定的成績，積累了很多經驗。根據上海市國有資產監督管理委員會網站統計資料，截至2015年底，上海市地方國有企業共計11 493戶，資產總額達155 703.22億元，歸屬母公司所有者權益總額達27 984.27億元，實現營業收入29 600.48億元，國有資本及權益達22 132.84億元，實現生產總值5 548.38億元，年末就業人員150.62萬人。2016年上海市地方國有企業實現營業收入3.1萬億元、利潤總額3058億元、資產總額16.8萬億元。

隨著國有企業改革的深化及黨和國家對國有資產管理體制改革新要求的提出，上海市國有資產管理體制也亟待進一步深化改革。近年來，上海市堅持以“管資本”為主加強國有資產監管，重點抓好資本布局、資本運作、資本回報、資本安全，國有企業改革目標設定為整合重組、清理退出、創新轉型。截至2016年底，上海市國有資產在戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施和民生保障等四大領域的集聚度達75%；截至2015年底，集團合并報表范圍內的混合所有制企業的資產和利潤總額已分別占37.3%和56.4%；同時，積極推進國有企業分類改革，競爭類企業戶數超過70%，此類企業在改革中以公眾公司為主要實現形式，積極推進整體上市或核心業務資產上市，穩妥發展混合所有制經濟。

上海市的國有資產管理體制和國有企業改革不斷深化推進，按照國有資產整體上市、混合所有制改革兩大核心方向，不斷地夯實基礎，取得了一定的成績。但在改革推進過程中也遇到一些困難和深層次問題需要解決，包括如何盡快實現國有資產監管以“管資本”為主的轉變。為了更貼近實際地把握當前上海市國有資產監管中存在的主要問題，我們設計了調查問卷，調研對象為上海市國有企業的中高級管理人員，回收的有效問卷為106份，其中包括62.26%的集團層級管理人員、34.91%的二級子公司層級管理人員和2.83%的三級子公司層級管理人員；同時，通過召開座談會等形式與國有企業高管人員進行深度交流，以進一步探討上海市國有資產監管中存在的深層次問題。本次調研內容主要包括以下方面：政府部門對國有企業的干預情況，各級政府管理部門（國資委）及國有企業經營者等相關主體在國有資產監管中的目標和行為，目前上海市國有資產監管存在的主要問題，國有企業運營過程中法人治理結構和決策審批等問題。根據問卷調查的結果以及與企業高管人員深度訪談的結果，對目前上海市國有資產監管的現狀進行分析和梳理，筆者認為上海市國有資產監管存在的主要問題可以從監管主體（國資委及國有資產監管體系）、監管對象（主要是國有企業微觀運行機制）和監管環境（主要是宏觀經濟政策及配套制度建設）三個維度進行深入分析。

1.在國有資產監管體系維度，國資委定位不明確、組織體系層級多、權責關系不清晰

調研結果顯示，選擇“國資委的職能定位不明確，管理邊界不清晰，國有資產監督機制不健全”和“國有資產監管組織體系層級多，管理制度流程繁雜權責不清，責任難以落實，有問題難以追責”的分別占14.18%和12.69%，是國有企業管理者關注相對較多的問題，這些問題主要反映了國資委作為一個政府機構在行政導向和能力上的不足。此外，調研結果還顯示：國資委在行使股東權力的戰略管理、預算管理等方面的能力相對欠缺，導致國資委履行出資人職責不到位。

一方面，多重目標和行政導向導致國資委職能定位不清和監管力度不足。上海市國有資產監管體系的改革和發展有目共睹，作為國有資產監管體系的關鍵主體，上海市國資委一直在不斷推進自身的優化和國有資產監管體系的變革。但從深層次來看，上海市國資委和國務院國資委及其他省市國資委一樣，盡管相關法律法規對其的定位一直是“出資人代表”，但自從成立以來就一直陷于職能定位不清、“婆婆+老板”的質疑之中。國資委既有國有資產保值增值的盈利性目標，又有調整國有經濟布局、維護公眾利益的社會公共目標，兩種目標在很多方面存在沖突，始終沒有建立起得到各方認可的健全的國有資產監管機制。產生這種狀況的主要原因如下：首先，國資委作為一個政府機構，最重要的底線是“國有資產不流失”，這就導致其潛意識把更多的精力放在出臺各種規定以“管住國有資產”，而不是“搞活國有資產”（比如國務院國資委主導出臺的《企業國有資產監督管理暫行條例》中相當大部分都是基于行政化監管的要求），這就使得國資委越來越像“婆婆”而不是“老板”。其次，國資委因目標導向以及自身人員有限等原因而偏向行政性管理，在行使股東權力的戰略管理、預算管理等方面的能力相對欠缺，比如，國資委往往缺乏足夠的能力和底氣對企業上報的重大投資項目提出有理有據的切實的意見。最后，由于相關部門權責的劃分，國資委對本系統的國有資產及國有企業的權限大多數都停留在合規性審查上，而最關鍵的“管人”權限主要不在國資委手中，導致契約管理難以落實到位，這些都導致國資委履行出資人職責的能力比較欠缺。

另一方面，長期演變和多次改革重組而造成的組織治理繁雜、權責不清使得責任追究難以落實，使國有資產監管力度和監管能力不足等問題更加突出。上海市國有資產監管和國有企業在其發展過程中不斷地進行變革重組，而長期演變和多次改革重組所造成的組織治理繁雜和權責不清等問題，又使得責任追究難以落實等問題更加突出。例如，上海市一家典型大型的國有企業集團一般內部管理層級都在4～5級（多的甚至在6～7級），運營實體多是3～4級次企業，而且大多數3級以上的子公司基本都建立了包括黨委會、董事會、監事會、經理層等在內的一整套完整的治理體系。一項從3級公司發起的重大投資經營項目，在目前的嚴格規范程序下，從各職能部門到書記辦公會、總裁辦公會、黨委會、董事會，一層層走上來，少的要經歷10多個審議審批環節，多的要經歷20多個環節。本研究的調查結果也表明，國有企業母公司層面的投資項目審批流程一般在5～10道，歷時要三個月以上。而特別重大的事項，如改制重組、投資并購等還要報備市委市政府及國家相關部委，沒有一年時間基本做不下來。形式上層層監管編織了一個密不透風的天羅地網，但實際上由于層級眾多而權責很難界定清晰，看似人人負責，實際上人人都不負責。由于層層管理、層層審批，即使出現了重大的責任事故，也很難十分清晰、明確地找到相應的責任人，各級國有資產的管理者總能找到各種理由和借口來掩蓋日常管理中存在的問題，自然問責機制大多淪為空談。

當前，國資委職能定位不夠清晰、監管機制不夠健全、組織治理繁雜、權責不清等是國有資產監管體系層面的突出問題，也是國有資產監管以“管資本”為主改革必須直面的問題，這個問題能否有效解決，直接影響國有資產管理體制和國有企業深化改革的成效。

2.在國有企業微觀運行機制維度，市場化與行政化的矛盾依然存在

國有企業微觀運行中市場化與行政化的矛盾主要表現為國有經濟布局過寬、國有企業治理結構形式大于內容、領導人員選用和考核行政化、激勵機制欠缺等問題。調研結果顯示，選擇“治理結構形式大于內容，領導人員選用考核行政化，激勵機制欠缺，平均主義依然存在，動力不足、活力”的最多，占27.24%；選擇“國有經濟布局結構過寬過散，超過國有資產管理部門的能力范圍”和“上海市缺乏有責任心、有奉獻精神、有創新能力的國有企業管理人員”的比較少，分別占8.58%和4.85%。這些問題反映出國有企業微觀運行中市場化與行政化的矛盾依然存在，競爭類、功能類、公共服務類國有企業的定位尚不清晰，國有企業分類改革的成效尚不明顯。上海市當前國有資產監管底層制度安排上的問題會導致國有資產和國有企業的市場化動力不足，進而阻礙國有資產管理體制和國有企業改革，不利于市場在國有資產配置和國有企業發展中決定性作用的發揮。

究其原因，主要在于國有企業分類改革滯后，國有資產和國有企業的多元化功能定位加重了國有企業微觀營運制度安排的行政化色彩。從馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”的基本論斷出發，邏輯鏈條上要保持黨的執政地位、走社會主義道路，必須堅持公有制為主體，而包括國有經濟、集體經濟、混合所有制經濟的公有制的核心是國有經濟；但國有企業，尤其是競爭性國有企業的微觀運行機制應是市場化的，市場機制在國有資產配置中、在國有企業運營中應起決定作用。在我國經濟體制改革和國有企業發展變革過程中，在過去較長的一段時期內，市場在國有資產配置和國有企業運營中發揮決定性作用的推進較為緩慢，這也導致了從中央到地方，包括上海市在內的很多地區對于國有資產和國有企業的真正市場化始終力度不夠，突出表現為競爭性領域國有資產的退出顧慮重重、步伐緩慢，國有資產布局過寬過散的格局始終沒有根本改變。同時，重點國有企業在推行混合所有制改革中對放棄控股權也是慎之又慎，國有股一股獨大的問題難以有效解決。此外，國有企業領導人員管理體制改革也進展緩慢，國有企業領導人的選用和考核行政化、激勵機制欠缺、治理結構形式大于內容等問題長期存在。

3.在宏觀政策及配套制度建設維度，政企不分、政資不分依然存在，配套改革匹配度不足

國有資產監管的宏觀制度環境主要包括政府與企業的關系、政府的管理方式、分配收入制度、稅收政策、社會保障等。調研結果顯示，選擇“國有資產管理相關主體的目標多元沖突，管理制度低效、改革舉措異化”和“政企不分、政資不分，政府相關部門對國有企業的干預過多”的分別占到14.93%和9.33%。從整體來看，當前上海市國有資產政企分開的改革效果較好，但由于國有企業承擔了不少政策性業務，因此經營性業務與政策性業務混在一塊，致使對國有資產監管和國有企業發展的目標導向和考核評價都有不小的難度。此外，國有企業改革重組困難重重，也與收入分配制度、相關的稅收政策、行政審批制度等配套改革滯后密切相關。

外部監管環境的完善和相關制度的匹配是構建和完善以“管資本”為主的國有資產監管模式的基礎。上海市當前國有資產監管改革的配套環境尚不完善，使得國有資產管理和國有企業深化改革的基礎環境薄弱。其根本原因還在于國有資產配置和國有企業的市場化改革深度不夠。當前上海市經濟體制改革的系統化推進有所不足，國有資產管理體制和國有企業的改革與某些宏觀政策環境不匹配。比如政府管理方式方面，經過多年改革和市場經濟理念的熏陶，上海市國有資產政企分開的改革效果比較明顯，問卷調查結果也表明了這一點，但是由于國有企業與政府有著天然的密切聯系，在政府要做事的時候（比如要實現某些方面的民生保障目標，要發展戰略新興產業，等等）往往會傾向于依賴國有企業，同時在產業政策、分配扶持資金資源上也會更多向國有企業傾斜；這導致國有企業承擔了不少政策性業務，經營性業務與政策性業務混在一塊也增加了對國有資產和國有企業的目標導向及考核評價的難度，同時也導致了相當部分國有企業更愿意“找市長”而不是“找市場”。而在收入分配制度方面，國家出臺《關于深化國有企業負責人薪酬制度改革的意見》后，參照央企領導人60萬元左右的年薪總水平，上海市國有企業領導人的薪酬水平相應縮減，相關的中長期激勵政策也大幅收緊，影響到國有企業領導人的積極性，也導致“慢慢干是硬道理”成為一部分國有企業管理者的潛意識。此外，相關的稅收政策、行政審批制度等也存在不匹配的問題。在全面深化改革的大背景下，上海市國有資產管理和國有企業改革要順利推進，還需要其他領域改革的協同共進。

三、以“管資本”為主的國有資產監管改革路徑及重點舉措

綜上所述，上海市是國有企業重鎮，也是全國國有資產管理和國有企業改革的排頭兵。上海市以“管資本”為主的國有資產監管改革面臨層層阻礙，但也勢在必行。上述三個維度的問題是內在統一的，只解決一個維度或一個維度內的某個問題，對國有資產監管改革來說是不夠的，特別是目前改革進入了深水區，單項改革效應已經邊際遞減，只有進行系統性的深化推進，基于頂層設計的綜合配套改革才能取得好的成效。單一的體制變革已經不能有效地推進上海市國有資產管理體制改革的深化，進行系統性、全局性、層次性的改革是構建和完善以“管資本”為主的國有資產監管模式的必然選擇和有效途徑。上海市要加強頂層設計，分步分層推進，完善基礎環境，進一步深化國有資產管理體制改革，以“管資本”為主加強國有資產監管，繼續發揮其國資國企改革在全國的示范引領作用。

1.進一步推進政企分開、政資分開，明確國資委的定位和權責關系

（1）立足于“管資本”，加快實現政企分開、政資分開和政府職能轉變。首先，“管資本”涉及的是資本運作、資本布局、資本增值、資本安全等，不涉及管理具體企業的人、財、物。因此，實現“管資本”的前提是把企業推向市場，投資企業的人、財、物、資產的經營管理都要按市場規律辦事，實行市場化運作。其次，加快政府職能轉變，減少乃至杜絕政府部門對國有企業的行政干預。以2017年4月國務院國資委出臺的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》中的精簡的國有資產監管事項（共43項）為基礎，梳理和出臺上海市國資委和其他政府主管部門的管理清單，明確對國有企業行權的范圍和邊界，對于清單范圍之外的管理要求，國有企業有權拒絕。同時，確定政府部門對國有資產投資運營平臺管理的負面清單，使國有資產監管職能與平臺運營職能有效分離，形成各司其職的有效監管架構，推進國有資產“三層次”監管體系的建立。

（2）明確國資委職責定位，立足于股東權利、責任和義務優化國有資產監管方式。首先，盡量弱化國資委一般性的監管職能，除了國務院國資委的監管政策要求外，不做加法，更多立足于股東權利、責任和義務，通過公司治理制度安排行使出資人職責；國資委要做積極股東，既要關注投資回報和財務收益，也要關注出資企業的長遠發展和貫徹落實國家宏觀經濟政策。其次，優化國有資產監管方式，更多地通過公司章程、任期契約、社會協同等來履責行權；完善派出董事制度，通過派出董事在公司治理中發揮關鍵的主體作用；完善監管手段，實現事前監管、事中監管、事后監管的有機結合；探索建立一套有效的管理、監督和運營委托代理體制，形成“國有資產監管機構—投資運營公司—國有企業”的三層次國有資產監管體系。最后，充分發揮審計稽查的作用，強化事后監督和責任追究，對審計稽查發現問題較多且整改不力的企業，收緊授權的權限，問題嚴重的要追究責任甚至進行人事調整。

（3）以壓縮管理層級、精簡各級法人治理結構、完善授權制度為抓手，提升國有資產管理整體效率。首先，積極推行扁平化管理，減少企業管理層級。壓縮國有企業集團的管理層級，原則上有效管理層級不能超過3級，以進一步發揮分權管理優勢，調動員工積極性。其次，精簡機構，提升效率。除了集團層面構建包括董事會、監事會、黨委會、經營層等比較完整的治理結構外，下屬的各級子公司盡量精簡治理結構安排；除了上市公司之外，能夠不設董事會、監事會的盡量不設，最多設一名執行董事、一名執行監事代行職責。最后，加強契約式管理。完善國有資產委托管理和授權制度，明確各個層次管理主體以及同一層次內各個主體之間的權責邊界，形成契約精神和契約文化，提升管理效率。

2.優化底層制度安排，化解國有企業微觀運行中市場化與行政化的矛盾

（1）加快混合所有制改革，推動國有企業走向市場，減少行政化的影響。進一步推進混合所有制改革，盡可能在國有企業集團層面實施股權多元化改革，引進民營資本或外資作為戰略投資者，建立規范的治理結構，以此作為政企分開的一個重要的隔離帶，并在此基礎上推動國有企業經營管理機制的全面市場化，至少在二級、三級經營實體層面實現高度的市場化。上海市國有資產管理體制改革2017年度重點工作之一就是持續推進混合所有制改革。隨著混合所有制企業的不斷增加，國有企業運行中市場化與行政化之間的矛盾將會緩解。

（2）以推動一般競爭類企業整體退出、發揮國有資產流動平臺功能為重點，建立健全國有資產布局優化調整的常態機制。首先，發揮國有資產流動平臺功能，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，盤活資產，推動一般競爭類企業整體退出。在推進過程中，進一步解放思想，參照上海市家化改制案例，加大一般競爭性領域國有企業的退出力度，某些大型競爭性國有企業集團可以拆分一部分優質資產整體進入國有資產流動平臺，由國有資產流動平臺負責改制退出。其次，有條件整體上市的國有企業集團加快整體上市步伐，上市后部分股權劃轉國有資產流動平臺，根據需要在資本市場上有序退出。同時，要通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，投資和發展國民經濟的重要行業，或者支持戰略性新興產業發展及城市建設，或者用于補充社會保障基金等民生保障領域。

（3）以建立和完善職業經理人制度為突破口，解決國有企業法人治理形式大于內容的問題。首先，大膽進行國有企業干部管理體制改革，核心是企業經理人的市場化。目前國有企業經理人的選擇權并沒有交給董事會，而是由有關組織部門用行政的手段、行政的辦法，按照黨政領導干部的標準和選拔程序進行選任、委任，這是造成國有企業法人治理結構中存在一系列問題的根本原因。如果企業的總經理由董事會去選拔聘任，董事會形同虛設、經理人內部控制以及董事長與總經理、董事會與經理班子相互扯皮等長期存在的問題可以迎刃而解。因此，應由董事會根據企業的發展需要，從市場中按照市場機制進行選擇和聘任，逐步形成職業經理人制度，并按照市場價值對職業經理人實行與業績掛鉤的薪酬制度。其次，解放思想，正確理解和大膽探索“黨管干部”原則在國有企業的具體實現形式，真正把“黨管干部”原則與產權單位、董事會依法選擇經理人結合起來。董事會也有可能選錯人，為此，上級黨組織和產權單位要加強對董事會的管理和建設，要選好董事長，確定經理人選拔的標準和選聘的程序，并加強對董事會選人用人過程的監督。最后，建立和完善職業經理人市場，推行職業經理人制度。通過市場而非行政手段，引入符合企業需要的職業經理人和運管團隊，這不僅有助于充分發揮市場調節作用，而且有利于實現人力資源最優配置和企業效益最大化。隨著新一輪國資國企改革的不斷深入，完善國有企業選人用人、激勵考核和薪酬分配機制，成為國有企業改革的重要環節和突破口，尤其是在市場化選聘高級經理人員的適用范圍、身份轉換、日常管理等方面還需進一步完善和改進。

3.協同推進相關配套改革，完善以“管資本”為主加強國有資產監管的制度環境

（1）加強國有企業分類管理，優化以“管資本”為主國有資產監管改革的外部環境。首先，明確各種類型的國有企業的功能定位和發展方向，特別是要淡化對競爭類國有企業的非經濟范疇的考核，適度放開競爭類國有企業的領導人管理，構建獨立性強的董事會；政策性業務盡量往功能類、公共服務類國有企業集中，建立完善政府購買公共服務的體制機制等，盡量減少政府對競爭類國有企業決策的干預；建立和完善國有資產流動和進退調整的常態化機制，投資運營機構應能夠根據市場變化自主地決定所持股權的增減或投資新的企業及項目。其次，建立和完善對非競爭類企業科學有效的監督考核機制，要能夠有效平衡政府目標、社會公眾需求和企業發展之間的關系，并科學評價企業功能目標的實現和提供社會公共產品的價值，引導它們更多地為社會提供服務和產品。公益型國有企業的賬目應該向社會公開，也應該努力降低成本，提高效率。

（2）完善與業績掛鉤的國有企業管理人員薪酬制度，強化中長期激勵，激發國有企業改革發展的內在動力。首先，合理修正《關于深化國有企業負責人薪酬制度改革的意見》的有關規定，科學確定薪酬的依據和標準，真正建立健全“與市場相適應、與企業經濟效益掛鉤，既有激勵又有約束，既符合市場經濟規律又體現國有企業特點”的分配制度和分配機制。其次，對于功能性、公益性企業可構建“年薪+特別獎勵”的薪酬體系，對于競爭性企業可以構建“年薪+中長期激勵”的薪酬體系。“年薪”可以按照有關文件和制度的要求和標準確定；“特別獎勵”是根據企業完成特別重大任務或困難任務的情況給予的一次性獎勵；“中長期激勵”則是與業績掛鉤的激勵機制，可以以3年任期為周期，任期結束根據考核超過目標部分提取激勵基金，在下一個任期逐步兌現，如果下個任期目標沒達成，按照同樣比例提取負基金沖抵未兌現部分。

總之，以“管資本”為主的國有資產監管改革是一個復雜的工程，也是一個系統性的工程，需要在全面深化改革中穩步推進。要從全盤考慮，分步實施，逐步推進；從上到下進行頂層設計，從下到上完善基礎環境，上下聯動；逐步建立和完善以“管資本”為主的“三層次”國有資產監管體制和機制。

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The Study on Reform Path of the Stateowned Assets

Management System Based on Management of Capital

—Taking Shanghai Mediumlevel and High Executives of SOEs as an Example

ZHANG Guifang

（No. 5 Branch of Shanghai Municipal Party School， Shanghai Cadre College

for Economics and Management， Shanghai 200237， China）

Abstract： Deepening stateowned assets management system reform must enhance stateowned assets supervision based on the management of capital. The survey on mediumlevel and high executives of SOEs in Shanghai shows that currently， Shanghai stateowned assets management mainly has the problems， for example， Stateowned Assets Supervision Commission position is not clear from the perspective of management main body， that management organizations have too many levels and the relation between rights and responsibilities is not clarified， that from the perspective of supervision objects， the contradiction between marketization and administration exists in microoperation of SOEs， that from management environment， government and enterprises still share rights， capitalists and administration still share rights， and matched reform is not enough. Thus， stateowned assets management reform mainly based on the management of capital is a systematic engineering， needs top executives design from above to bottom and needs perfection of basic environment from bottom to above. Shanghai SOEs should further separate politics from enterprises， separate capitalists from administration， clearly define the position， rights and responsibilities of Stateowned Assets Supervision Commission， optimize grassroots institution arrangement， solve the contraction between marketization and administration of SOEs in microoperation， coordinately boost the matched reform， and perfect the institutional environment for intensifying stateowned assets management based on the management of capital.

Key words： stateowned assets management system reform； stateowned enterprises reform； stateowned assets management； management of capital； management of assets； management of enterprises； Stateowned Assets Supervision Commission； separation of politics and enterprises； separation of capitalists and administration

CLC number：F123.7；F276.1Document code：AArticle ID：16748131（2017）04006608

（編輯：夏冬）