公共服務可以外包，政府責任不能缺失

陳婧

【摘要】公共服務外包將競爭機制引入公共產品和服務的提供過程，推動了參與主體的多元化，有效地提升了我國公共服務供給的質量，并起到減輕政府負擔的作用。社會主義市場經濟的發展實踐表明，政府應把握好市場的發展方向，才能確保其不偏離正確的軌道。

【關鍵詞】公共服務外包 市場化 責任缺失 政府

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

自20世紀90年代以后，我國開始逐步在公共服務領域采取外包策略，據財政部公布的統計數據顯示，2015年我國政府服務類采購金額較上年增長了1409.7億元，總金額為3343.9億元，增幅達72.9%，占全國政府采購總規模的15.9%。可以說，公共服務外包已經成為我國政府進行社會治理的重要手段。

能否為公眾提供符合其要求的公共服務，成為衡量政府是否履行職責的一個重要標準

近年來，我國一直致力于服務型政府和責任政府建設。在公共服務領域，以往的全能型政府往往是壟斷公共產品和服務的供給，而服務型政府應該在公共服務供給中起到掌舵者的角色。政府可以適當將部分社會職能、經濟職能下放，交由非營利組織或是私營部門承擔，這一方面可以減輕政府的財政負擔，另一方面也可以提升公共服務供給的專業性，提高公共行政成效。另外，公共服務外包也能讓政府從繁重的公共服務供給中抽身，更好地做好服務性工作。

公共服務外包是社會主義市場經濟發展的必然趨勢，也是我國服務型政府建設的重要舉措。通過將公共服務外包，政府減輕了財政、行政等方面的壓力，但這種公共服務供給方式絕不是政府不履行社會管理職能的借口。在公共服務外包過程中，政府必須履行法治責任、財政責任、監管責任等，使公共服務外包能夠滿足民眾需求，這樣才能提升政府公信力。

當前我國推進行政體制改革不僅僅是推進政府向服務型轉變，還要求政府能夠根據我國社會經濟的轉型來調整部門結構和職能，其中一個重要體現便是強調社會治理主體的多方參與。為此，必須處理好政府、市場以及社會三方面的關系。公共服務外包正是多方主體參與社會公共服務供給的一個典型，政府必須履行責任確保公共服務供給主體的多元化，這也是提高公共服務質量的一個必要條件。而在這一過程中，能否為公眾提供符合其要求的公共服務，也成為衡量政府是否履行職責的一個重要標準。

公共服務外包中存在著政府法制責任缺失、監管責任缺失等相關問題

法制責任缺失產生的相關問題。政府在公共服務外包中的法律責任主要是指政府對公共服務外包的范圍、外包程序、外包的方式等作出法律方面的規定，確保公共服務外包的合理化和規范化。而政府在公共服務外包中法制責任的缺失會影響承包商提供服務的效率，并讓主體間產生不信任。公共服務外包可以減輕政府負擔并提升行政效率，但若政府沒有從法律角度明確自身與承包商在公共服務中的角色，厘清雙方的責任，則可能引起公共服務效率的低下。另外，如果由于法制責任的缺失，公共服務外包中主體間的關系得不到界定，公眾缺乏表達訴求的權利，政府在其中利用權力壓制承包方，這會導致承包方消極怠工，為公眾提供質量低下的公共產品和服務，公眾必然會對政府與承包方產生信任危機。

監管責任缺失產生的相關問題。公共服務外包是一種市場化手段，市場存在自身的弊端需要政府進行宏觀調控。所以公共服務外包雖然減輕了政府壓力，但并不意味著政府能夠從公共服務供給中完全脫身，政府還需要對整個公共服務外包過程進行調控監管。如果政府在公共服務中監管缺失，會引發下面兩個問題：

一是定價失真。從理論上來說，政府將公共服務外包可以降低財政支出，但在具體實踐中，公共服務外包卻又產生新的成本，如政府在向承包商購買公共服務時若以盈利為目的，那么承包商實際上會將這部分成本轉嫁給作為消費者的公眾，其手段便是提高公共服務供給的價格，最終消費者要么付出極大的代價享受公共服務，要么因為缺乏消費能力而享受不到公共服務。除此之外，公共服務外包還會產生一些負面成本，如一些承包商在提供公共服務的過程中以犧牲環境為代價，還帶來污染的負面成本，最終還是要由大眾買單。

二是監管缺位問題。一些部門將公共服務外包看作是公共服務供給私有化，認為政府便可借此從公共事務中脫離，甚至將之看作是逃避行政責任的手段，因此在公共服務外包中并沒有履行監管責任，這導致公共服務供給質量的低下，侵害了公眾權益。

財政責任缺失拖慢城市化進程。隨著城市化的推進，我國用于城市建設的財政預算不斷增加，但其中用于城市市政公用設施建設的投資比重并沒有隨之增長，甚至出現下降趨勢。一些地方政府在實行公共服務外包后，便不再履行財政責任。還有一些涉及政府公共服務的項目，由于缺乏政府財政投資，加之項目本身盈利有限，很多私營企業組織并不愿意承包，這也導致一些城市公共服務供給低效，出現基礎設施投入不足的問題，影響城市化的推進。

提升我國公共服務供給的質量，減輕政府的負擔

要完善有關公共服務外包的法律法規，強化法制責任。目前，我國涉及公共服務外包的法律主要是《政府采購法》，但這部法律并不完善，還需要對之加以修訂，在內容上應明確政府在公共服務外包中的權責，并對承包商加以確認，為公共服務外包提供法律保障。要想《政府采購法》發揮應有的作用，我國還需在此基礎上制定配套的實施細則、制定行業性的法律法規等，如可制定《公共服務外包項目實施細則》，對公共服務外包的具體程序、合作方式、經費保障、主體責任追究等進行規定，這有利于提升法律的可操作性，對政府的公共服務外包活動進行具體指導。

要強化監管問責機制建設。在監管機制建設上，政府可以組建獨立的公共服務外包監管機構，對公共服務外包中合同制定進行審查，確保公共服務合同外包的合法有效，防止承包商與行政人員之間存在腐敗尋租現象。該機構還要對承包商所提供的公共服務產品質量、價格等進行監督和把關，嚴格督查承包商以次充好或者抬高公共產品供給價格、謀取暴利的行為。在監管上，政府還需要動員大眾媒體和群眾對政府公共外包活動進行舉報監督，形成全面的監管網絡。缺乏問責機制削弱了政府的監管力度，使得個別官員在公共服務外包活動中肆無忌憚的以權謀私，侵害公眾權益。要想解決這一問題，政府就必須構建問責機制，其前提是要在法律法規中明確公共服務外包中決策者與執行者的權責，使得問責有法可依。最為重要的是，還要完善事后責任追究制度，除了追究外包項目中政府直接負責人的責任，還要追究監督機構相關人員的責任，這樣才能確保政府內部監督制度發揮作用。

要加強反腐倡廉機制建設，推動政府在公共服務外包中落實倫理責任。公共服務外包中的腐敗問題大大降低了這一模式應有的成效，所以我國要推動公共服務外包的健康發展，必須建立反腐倡廉機制，治理公共服務外包中的腐敗問題。除了建立有效的監管機制和懲治機制外，我國還需要從預防角度出發，在制定公共服務外包政策時融入反腐倡廉的理念，在政策落實的同時開展評估反饋工作，時刻監督公共服務外包的各個環節，最大程度地壓縮腐敗空間。另外，要想從源頭上防止公共服務外包中的腐敗問題，必須以制度約束權力，政府部門要明確政府權責，防止其出現權力缺位或越位現象，避免政府官員濫用權力進行尋租。

（作者為中國社科院法學所博士后）

【參考文獻】

①任月紅：《深化公共服務外包改革面臨的實踐難題》，《浙江社會科學》，2012年第8期。

②葉托：《超越民營化：多元視角下的政府購買公共服務》，《中國行政管理》，2014年第4期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲