行政自由裁量權不能任性濫用

黃穎慧

【摘要】為了方便行政機構的工作，法律賦予其一定的自由裁量權，這是現代行政的一個重要特征。但自由裁量便意味著自由性與主觀性，容易帶來權力濫用，侵害群眾的合法權益。為此，必須對行政機構的自由裁量權進行一定的控制，以促進社會的公平與正義。

【關鍵詞】行政自由裁量權 危害 規范

【中圖分類號】F253 【文獻標識碼】A

行政自由裁量權是指行政機關在法律規定范圍內為了實現行政目標在行為方式、時限、種類、性質認定等方面選擇適當處置的權力。該權力的實施除了必須在法律范圍內進行裁定外，還應符合公平正義的原則。從提升行政效率等角度看，行政自由裁量權的存在有其必要性，但這一權力的濫用又會損害行政相對人的權益、降低政府公信力，為此有必要對其進行合理的控制。

行政自由裁量權存在的必要性

首先，自由裁量權的存在提高了行政管理效率。行政機構的工作職責涉及社會、經濟以及文化建設等方方面面，內容繁雜而沉重，所以從管理角度出發，必須要將提升行政效率作為自身的價值追求。為了避免行政機關在復雜多變的問題處理中束手無策，便需要在一定法律范圍內擁有靈活處理各種事務的權力，使之根據具體事件的具體情況作出適合的處理決定。與傳統政府管理相比，現代政府管理范圍擴大，且愈加專業化，傳統政府的分權制已經不適應當前復雜多變的行政事務處理。

其次，法律的滯后性和局限性需要行政自由裁量權的存在。人的認知是有限的，而現實發展又具有復雜性，因此立法者在立法時，盡管會有一定的前瞻性，卻無法預料未來社會發展的全部細節，也不可能對行政具體事務任何方面都進行法律方面的規定。因此，面對快速發展的社會以及復雜的行政事務，行政立法必然存在滯后性，所以必須要賦予行政機構一定的自由裁量權，使之根據時代發展做出符合實際的裁決，這也能為未來立法提供經驗。

再次，社會關系的復雜性要求行政機構擁有一定的自由裁量權。隨著社會發展，社會分工更加細致化，而法律不可能具體到對任何行政事務都進行規定，且也缺乏可操作性。如果法律不賦予行政機構一定的自由裁量權，行政機構在面對復雜的社會關系時便可能由于無法尋找到相應的法律依據而難以處理，行政工作也無法順利開展。

最后，行政自由裁量權有利于實現個案正義。法律的平等除了指個體都要同等的遵守法律外，還指個體在適用法律上處于平等地位。但在復雜的社會中，法律的普遍適用和個體公平之間并非完全一致，在現實實踐中，一些法律對一些人可能是正確和有利的，而對另一部分人則可能是錯誤和不利的。而自由裁量權可以根據具體事務的不同而區別對待，使得行政處理能最大程度地保證公平和正義。

行政自由裁量權濫用的危害

在行政處罰中有失公平。我國法律賦予行政機構一定的自由裁量權，使之可以根據行政事務的具體情況在行為方式、處理決定等方面進行自由選擇，但前提是應符合行政的合法性與合理性原則。在有關行政自由裁量權的法律規定中，要求行政機構在對行政相對人做出處罰等決定時，要一視同仁，使用同一標準，以確保處罰結果的公平性。但我國在行政處罰的自由量裁中往往出現過輕或過重的現象，這主要是因為實施行政自由裁量權的為具體行政人員，不同行政人員必然存在認知的差異，在法律理解上存在局限性，其作出的裁量會不符合標準或超出范圍。

在具體行政行為中反復無常。法律在賦予行政機構自由裁量權的同時也要求其必須在法律規定范圍內行使，這一方面確保了行政機構的行政效率，另一方面也是出于社會穩定的考慮。在一定的法律法規范圍內，行政人員對于類似的行政事務情況采取大致相同的量裁，這樣行政相對人才能夠根據以往的行政量裁結果來預測自己的行為處置情況。但在具體的行政執法中，部分行政執法人員在自由量裁時并非考慮法律規定的范圍，而是從本管轄區域、本部門甚至是個人角度出發，對類似的事實做出了差異較大的處理決定，尤其體現在行政處罰上，會在處罰的性質以及幅度大小上存在較大差異。

拖延法定職責。一般來說，法律都對行政主體履行職能的時間有一定范圍的要求，有的是要求行政機構在具體的一定時限范圍內履行行政職責，而有的時間范圍規定卻較為模糊。從管理角度來看，無論法律是否規定行政機構應在一定時限內履行職責，行政機構都應該主動提升行政效率，盡快對行政相對人做出自由裁量。但在具體實踐中，一些行政執法人員卻消極不作為，拖延履行法定職責的期限。部分行政執法人員之所以拖延法定職責的履行，一方面是為了推卸責任，規避職業風險；另一方面則是出于為自己獲取更多利益的考慮，一些行政執法人員對那些能夠給他帶來利益的行政相對人往往會采取寬松的自由量裁權，而對那些沒有給他帶來利益好處的行政相對人，則采取拖延不辦的方式逼迫行政相對人對其行賄。

行政自由裁量權的濫用加重了行政相對人的負擔，不利于社會的和諧穩定。法律賦予行政機構自由裁量權的目的是讓行政機構能夠靈活處理行政事務，提升行政效率，但行政自由裁量權的濫用卻違背了這一目標，且降低了行政效率。當行政人員濫用自由裁量權時，便意味在其消耗了行政資源的同時卻并沒有做出合理的處置，沒有完成行政目標，而且由于行政人員濫用自由裁量權會引發行政爭議，行政機構又必須再次投入資源去解決爭議問題，這直接浪費了大量行政資源，降低行政效率。

行政自由裁量權濫用的規范舉措

立法控制。行政自由裁量權是法律賦予行政機構的，行政人員必須在法律范圍內行使這一權力，所以要想控制行政自由裁量權的濫用，還需要從法律上加以控制。首先，我國可以制定專門的行政程序立法，促使行政人員在行使自由裁量權時必須遵循法律規定的程序規則，確保程序正義。其次，在立法過程中既要注重法律的可操作性，又要避免加入過多的彈性條款，尤其是涉及公民權益的規范更要具體化，讓行政人員能夠依法自由裁量。最后，我國要強化有關公務員責任方面的法律法規，這能有效約束行政人員的行政行為。目前，我國已經于2005年出臺了《公務員法》，其中對公務員的選拔、權力、義務、考核、懲戒等都做了一定的規定，但具體在行政人員濫用自由裁量權方面卻沒有詳細的懲戒措施，也沒有完善的責任追究制度，為此我國可以通過補充條例等方式建立起對公務員的法律責任追究制度，使之規范自己的行政自由裁量行為。

行政控制。首先，要強化行政復議工作，監督行政機構依法行使自由裁量權，并糾正違法的或者不合理的行政自由裁量，保障行政相對人的權益。相對于行政訴訟來說，行政復議的程序更為簡便，而且監督的范圍廣，因此可以廣泛監督行政機構的自由裁量行為，通過行使變更權，較快的完成行政自由裁量糾錯工作，提升行政效率。其次，我國可在行政機構內部建立起先例參照制度，即可由國務院編發行政自由裁量的典型案例材料，供行政人員討論和參考學習，這能提高行政人員的自由裁量水平和質量，使之盡可能的做出公正合理的裁量。

司法控制。從司法角度控制行政自由裁量權的濫用，首先要擴大行政訴訟的受案范圍，當前我國行政訴訟受案方式是列舉主義，即先列舉，之后在列舉范圍內進行排除并確定，這使得行政訴訟機構最終只接受很小一部分案件，而行政機構的自由裁量范圍卻是在不斷擴大，這顯然不能滿足行政訴訟雙方的需求，為此我國在行政訴訟受案上可采取概括主義，擴大受案范圍。其次，我國要適當降低起訴資格，讓公民能夠便利地起訴行政人員的違法行為，最大限度地發揮外部監督作用，這也能在一定程度上約束行政人員的自由裁量行為，減少行政自由裁量權的濫用。

（作者單位：華東政法大學）

【參考文獻】

①王爽、王棚音：《淺析行政自由裁量權之程序控制》，《法制與社會》，2010年第1期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲