業務協同視角下基于GIS的“五規融合”平臺

陳 真，王 萌，張棟梁

(1. 珠海市城鄉規劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430079)

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業務協同視角下基于GIS的“五規融合”平臺

陳 真1,2，王 萌1，張棟梁1

(1. 珠海市城鄉規劃編審與信息中心，廣東 珠海 519000； 2. 武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430079)

以建立統一空間規劃體系為目標，近年來全國各地相繼開展了多規融合探索。要從根本上解決多規融合問題，核心是要解決多規涉及部門間的業務協同。本文基于業務協同研究，結合珠海市實際，探索提出了“五規融合”數據共享、規劃編制協同、項目策劃生成等業務協同機制，并以GIS技術為基礎，對“五規融合”平臺建設的設計思路與功能實現進行了探討。

GIS；五規融合；業務協同；數據共享；規劃編制協同；項目策劃生成

隨著過去30年全國各地經濟的高速發展，資源約束和環境約束正“倒逼”經濟步入新常態，土地資源供給更加注重存量盤活和增量優化，各種規劃不斷出臺，規劃趕不上發展的矛盾卻愈演愈烈，特別是各規劃中涉及空間資源利用的矛盾尤為突出，甚至出現規劃“打架”的現象。

2013年中央城鎮化工作會議提出，要建立能夠指導城鎮或區域發展的 “統一空間規劃體系”，通過統一多規銜接的技術標準和協作機制，發現和解決多規之間的差異和沖突，“一張藍圖干到底”[1]。在此背景下，全國各地相繼開展多規融合探索，通過行政、技術、信息和協作等手段推進多規融合工作實施。河源市在技術層面通過“三統一、二協調、一平臺”，形成“三規”對接與協調的技術路線，明確了技術上“三規”矛盾處理的基本思路；云浮市通過“規編委”的建立，以規劃編制權、審批權與信息平臺的“合一”統籌落實“三規”協調機制；廣州市、廈門市從規劃及項目審批過程的協作聯動方面探索三規合一[2-10]；珠海市則提出推行國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃和生態文明建設規劃“五規融合”，從規劃內容、信息平臺、協調機制和行政管理等方面理順“五規”關系，實現用地邊界一致、功能銜接、政策協調及專業規劃的求同存異。

雖然各地在推進多規融合的方法上各有側重，但綜合來看，要從源頭上消除規劃矛盾的隱患，必須解決數據資源共享、規劃協同編制及建設項目協同策劃生成等問題，以GIS為支撐的空間信息管理平臺建設也成為多規融合工作開展的必然要求。本文即是基于對業務協同理論的研究，以珠海市為例，探索提出業務協同視角下“五規融合”數據共享、規劃編制協同及項目策劃生成機制，并基于GIS技術，對“五規融合”平臺設計思路與功能實現進行探討。

1 業務協同理論研究

1971年，德國物理學家哈肯提出協同理論，其后逐步發展成為自組織理論的一個重要分支學科，并被廣泛應用于自然科學及社會學和經濟學領域。該理論研究系統中各組成部分是如何合作以產生宏觀的空間結構、時間結構或功能結構，認為子系統之間的協同可以形成優于各部分運動之和的整體宏觀運動形式，從而發揮“1+1>2”的協同效應[11]。

從協同學的角度看，“五規融合”工作包含了多部門、多業務之間的動態聯系，彼此之間既相互影響又相互合作，從而表現出多系統協同效應的整體關系，其目的是為發改、規劃、國土、環保等部門提供統一的GIS空間基礎數據，既實現各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接及協同編制，又實現多部門重大項目計劃編制溝通協調，即是要研究建立數據共享、規劃編制協同、項目策劃生成等機制，解決多部門間業務協同的問題。

1.1 基于GIS的數據共享機制

為實現“五規”空間信息和非空間信息的共享與交換，“五規融合”平臺應研究建立科學的五規數據動態維護制度，明確各部門職責，在數據建庫、整合階段，為各類專題數據明確其所有單位，實行“一數一源”的管理原則，數據所有單位自行管理、更新、維護、設置訪問權限，通過發布空間服務供“五規融合”平臺調用或及時上傳更新成果資料到“五規融合”平臺的形式，實現GIS“一張圖”數據庫和項目立項成果的現勢更新，如圖1所示。

1.2 規劃編制協同機制

規劃協同編制和協調銜接是統籌各類空間規劃、形成統一空間規劃體系、保障“一張藍圖干到底”的重要手段。各部門涉及空間的專項規劃應與“五規融合”規劃相協調，落實各類控制線發展指引與管治要求。“五規融合”平臺應以GIS“一張圖”為基礎，協同各個空間規劃編制過程，實現：①規劃編制階段，設計單位通過平臺獲取統一的基礎底圖；②審查階段，規劃管理部門通過平臺建立空間規劃差異檢測規則，利用GIS空間分析手段，實現中間成果與“五規融合”控制線及相關規劃的差異比對，形成差異評估報告，協調差異圖斑；③編制完成后將規劃成果納入五規平臺集中共享管理。如圖2所示。

圖2 空間規劃協同編制流程設計

1.3 項目策劃生成機制

“五規融合”平臺應支持各部門在統一的GIS信息平臺上根據職能劃分進行規劃沖突的協調和銜接，并依據GIS“一張圖”為項目策劃生成提供技術支撐。項目策劃生成流程(如圖3所示)可以概括如下：

(1) 項目啟動。由項目主管部門牽頭，提出項目空間選址位置、初步建設內容及規模、總投資估算等，提交至規劃部門。由規劃部門上傳至“五規融合”平臺，滾動啟動項目空間協調工作。

圖3 項目策劃生成流程

(2) 規劃預選址。規劃部門利用GIS分析技術核實項目是否符合城鄉規劃、是否符合“五規融合”規劃控制線管控體系，并確定項目預選址意見。

(3) 建設條件核實。項目主管部門將項目信息及空間選址意見分別發送至財政、國土、環保、海洋、市政林業、水務等部門，相關部門在平臺上進行“規劃控制線”檢測，核實用地空間等建設條件。

(4) 列入項目庫。經核實符合建設條件的項目，項目主管部門將其列入“五規融合”策劃項目庫。

2 五規融合平臺總體設計

業務協同視角下“五規融合”平臺的研究與建設[8]，核心目標即是設立統一的數據集成標準，基于數據庫、MIS及GIS技術，支持不同規劃部門成果的集中存儲管理和動態更新，支持各部門基于“一張圖”統一應用進行規劃沖突的協調和銜接，支持多部門在保障重大項目落地過程中的溝通和協作。

2.1 建設內容

“五規融合”平臺建設內容可以概括為：①一套標準規范及協調機制：包括平臺運行管理辦法、規劃成果GIS建庫標準、地理信息發布服務接口標準規范、交換與共享管理規定、跨部門的信息平臺協調保障機制等；②一張圖：構建基于GIS的核心空間數據庫；③一個平臺：搭建“五規融合”服務管理平臺。

2.2 系統設計框架

“五規融合”平臺采用面向服務的SOA架構，基于GIS二次開發，總體框架由運行支撐層、數據層、組件層、服務層、應用層5層架構而成。運行支撐層保障平臺的安全和規范及平臺的穩定性、可用性、可擴展性。數據層負責對收集到的數據按照標準化進行分類、整理、入庫。組件層提供基礎應用軟件功能支撐。服務層通過組合和封裝服務層提供的各類服務接口資源，實現資源的分布式交換共享服務。應用層針對“五規”業務應用，設計實現6個專題應用子系統[12,13]。如圖4所示。

3 業務協同視角下的“五規融合”平臺實現

3.1 規劃成果數據共享平臺

3.1.1 GIS“一張圖”數據庫

制定《珠海市“五規融合”服務管理平臺數據標準》，明確數據和功能服務接口規范，匯集各類規劃數據共4大類，20小類，約800個圖層，構建GIS“一張圖”數據庫，如圖5所示。

3.1.2 共享交換方式

基于OGC標準的GIS服務技術和Web Service技術，建立Service GIS信息共享架構，通過以下方式實現數據的共享與交換[14]:①基于文件方式的數據轉換，用于數據下載；②通過API直接訪問空間數據庫，用于平臺內部的數據管理維護；③Web服務封裝對平臺數據庫的直接訪問，用于異構平臺數據交換和互操作等方式。

圖4 “五規融合”服務管理平臺建設框架

圖5 “五規融合”一張圖

3.1.3 角色訪問控制

通過角色控制用戶的功能權限和地圖權限。

3.2 規劃編制協同平臺

3.2.1 “五規”協調銜接

“五規融合”平臺根據沖突檢測模型，應用地理信息的空間拓撲分析方法，利用GIS空間分析技術對給定區域進行“五規融合”兩兩沖突檢測，對各規劃有沖突的地方提供分析與警示，協調城規和土規的用地性質沖突等。

3.2.2 空間規劃檢測

“五規融合”平臺提供對各類空間規劃及與“五規融合”成果對比檢測規則的配置，生成檢測報告。

(1) 采用模式識別技術，將規劃語言轉化為計算機語言，形成規劃檢測規則庫。

(2) 按照專項規劃檢測機制在系統后臺進行檢測工作流程配置。

(3) 規劃檢測時， 根據用戶需求啟動相應的檢測程序和檢測規則。

(4) 平臺生成專項規劃檢測報告，客觀呈現規劃差異及沖突等檢測數據信息。

3.3 項目策劃生成平臺

各部門通過“五規融合”服務管理平臺查看其他相關部門的前置審批信息，在完成審批環節之后上傳服務至該平臺，并在其他部門通過平臺發送請求時實時更新上傳各自的審批數據、相關空間信息及附件內容。同時，平臺可為重大項目和民生設施落地提供數據支撐和各種功能服務，輔助完成項目選址與各類規劃間的沖突檢測。

3.3.1 建設項目控制性合規性檢測

提供新增建設項目與基本生態控制線、基本農田保護控制線、城鄉建設用地控制線、產業區塊范圍控制線(簡稱“四線”)的分析檢測，檢測建設規模與指標是否符合“四線”管控規定，提供符合和不符合的面積統計功能。如圖6所示。

圖6 控制線合規性檢測

3.3.2 規劃選址輔助決策

建立輔助選址數學模型，在滿足各規劃要素空間要求的基礎上，以項目落地為準則，綜合考慮影響建設項目的各種因素，建立評估因素模塊庫，疊加和集成專題地理、經濟社會及各類空間規劃，科學確立評估因子，生成選址的多個方案，再根據周邊各種自然和社會環境條件、制約或有利因素，綜合分析確定最佳方案，生成選址報告。如圖7所示。

圖7 輔助項目選址

4 結 語

作為“五規融合”成果的信息化載體，珠海市“五規融合”平臺從業務協同的角度出發，實現了規劃數據的聯動共享、空間規劃的協同編制及項目立項審批的業務協同，為落實空間管控、實現“五規融合”成果動態更新提供了技術保障。

隨著云平臺、大數據等新興技術的應用[15]，“五規融合”服務管理平臺將不斷完善，在功能整合的基礎上推動實現智慧規劃。

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Research on the Five Planning Integration Platform Based on GIS from the Perspective of Business Collaboration

CHEN Zhen1,2，WANG Meng1，ZHANG Dongliang1

(1. Zhuhai Urban Planning Verifying & Information Center, Zhuhai 519000, China; 2. Economics and Management School of Wuhan University, Wuhan 430079, China)

In recent years, many cities in China has explored multiple planning integration as a method to establish an integrated spatial planning system. The key for resolving the problem is to improve business collaboration between relative departments. This paper, in combination with Zhuhai’s practices, explores business collaboration mechanism including data sharing, collaborative planning, project planning and establishment mechanism based on the research of business collaboration. Based on GIS, this paper also explores the design and realization in building a platform of five planning integration.

GIS; five planning integration; business collaboration; data sharing; collaborative planning; project planning and establishment

陳真，王萌，張棟梁.業務協同視角下基于GIS的“五規融合”平臺[J].測繪通報，2017(7)：124-128.

10.13474/j.cnki.11-2246.2017.0238.

2017-05-04

陳 真(1982—)，男，博士生，高級工程師，主要從事GIS在城市規劃中的應用研究。E-mail：45623940@qq.com 通信作者： 王 萌。E-mail：176841463@qq.com

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0494-0911(2017)07-0124-05