農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治影響因素分析

許曉梅

摘要 依據(jù)對(duì)江蘇、甘肅、新疆3個(gè)省（區(qū)）下屬的5市5鎮(zhèn)500份實(shí)地隨機(jī)抽樣樣本，采用數(shù)據(jù)分析方法對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的制約因素進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治主要的制約因素有補(bǔ)償方式、農(nóng)民受教育水平、農(nóng)民收入及其構(gòu)成等。提出了促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村居民點(diǎn)；土地整治；制約因素；對(duì)策

中圖分類號(hào) F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）07-0174-02

Comprehensive Improvement of the Rural Residential Areas Influence Factors

XU Xiao-mei

（Department of Land Administration， Nanjing Normal University， Nangjing，Jiangsu 210000）

Abstract Based on the data of field random samples about 5 towns in Jingsu，Gansu，Xinjiang， the details of the analysis about the comprehensive improvement of the rural residential areas of constraint were analyzed. The results showed that the main restricting factors of the farmland circulation include compensation way， farmers education level， farmers income and its components and so on.Some countermeasures were put forward to promote farmland reasonably and efficiently transfer.

Key words Rural residential district；Land consolidation；Restricting factor；Countermeasure

農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的內(nèi)涵是：以土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱為總規(guī)）為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，采取一系列的手段，對(duì)農(nóng)村低效用地進(jìn)行整治，進(jìn)一步盤活出新增耕地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的建設(shè)用地增減掛鉤，以達(dá)到建設(shè)用地總量的平衡[1]。換句話說，農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治即是對(duì)舊房、危房等農(nóng)村低效的建設(shè)用地進(jìn)行重新整治，一部分土地復(fù)墾為耕地，另一部分土地可以改建新村。

農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的主要任務(wù)是：對(duì)低效利用的耕地進(jìn)行整理開發(fā)，對(duì)閑置或低效的建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾整理，不僅整理出一定數(shù)量的新增耕地，更要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田；對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民舊危房改造等進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)；依法推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；通過城鄉(xiāng)間建設(shè)用地的增減掛鉤，將農(nóng)村多出來的建設(shè)用地指標(biāo)置換給城鎮(zhèn)建設(shè)使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從中獲得的土地增值收益再回饋于農(nóng)民，建設(shè)新農(nóng)村。

農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治工作的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)、土地的可持續(xù)利用以及滿足社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，為土地開發(fā)整理行為提供科學(xué)的指導(dǎo)。其也是實(shí)現(xiàn)增減掛鉤的重要手段，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的重要途徑。

開展農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，能夠?qū)⒊擎?zhèn)建設(shè)用地所獲得的收益再用于農(nóng)村，既能保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量，也有利于農(nóng)村的發(fā)展；開展綜合整治項(xiàng)目，通過對(duì)農(nóng)村用地重新進(jìn)行規(guī)劃，有利于對(duì)農(nóng)村的集中建設(shè)，促使自然村向中心村鎮(zhèn)集中，農(nóng)民逐步向新型社區(qū)匯集，有利于加快高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進(jìn)程；開展綜合整治還能加快農(nóng)村用地的復(fù)墾，進(jìn)一步建設(shè)出新型農(nóng)村住宅小區(qū)，并使得農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)得到完善，這一系列的措施將能擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長并帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展；再結(jié)合對(duì)農(nóng)田的基本建設(shè)，對(duì)道路、林木、村莊等進(jìn)行綜合整治，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，有利于保護(hù)耕地，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民的居住環(huán)境[2]。筆者根據(jù)對(duì)西北內(nèi)陸和東部沿海代表性區(qū)域部分農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果，分析了農(nóng)村居民點(diǎn)整治的影響因素，并提出了促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的相關(guān)對(duì)策。

1 調(diào)查研究概況

選取了具有代表性的5個(gè)調(diào)查區(qū)域，分別是西北內(nèi)陸地區(qū)的新疆烏魯木齊市和石河子市142團(tuán)，甘肅白銀市下屬郭城鎮(zhèn)；東部沿海地區(qū)的蘇中興化市安豐鎮(zhèn)老圩鄉(xiāng)，蘇北連云港市安峰鎮(zhèn)馬圩村。采用發(fā)放調(diào)查問卷和實(shí)地走訪的方式進(jìn)行信息采集。每個(gè)樣本區(qū)域?qū)嶋H分發(fā)100份問卷，實(shí)際有效問卷共計(jì)500份。采用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析方法對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治的影響因素進(jìn)行系統(tǒng)性的分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整治項(xiàng)目存在法律缺陷

我國對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治的一系列限制，使得農(nóng)村土地的權(quán)利不能完全轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)效益極其低下，這也降低了農(nóng)民積極性[3]。

2.2 農(nóng)村居民點(diǎn)整治信息體系不完善，相關(guān)的服務(wù)欠佳

目前，農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作的相關(guān)信息體系并沒有建立起來，供需雙方信息獲取不平等。土地補(bǔ)償機(jī)制不完善，接受補(bǔ)償?shù)囊环酱蠖嗍欠稚⒌霓r(nóng)戶，在定價(jià)上處于不利地位，這也極大地影響了農(nóng)民參與農(nóng)村居民點(diǎn)整治的積極性。

2.3 補(bǔ)償方式

在以往的農(nóng)村居民點(diǎn)整治過程中，政府大多會(huì)采用一次性補(bǔ)償?shù)姆绞剑@不能保證農(nóng)民的長久利益，也影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治的積極性。

2.4 農(nóng)民的受教育水平

將調(diào)查問卷進(jìn)行整理，計(jì)算出各個(gè)省份不同受教育程度同意農(nóng)村居民點(diǎn)整治的農(nóng)民占整個(gè)接受調(diào)查的這一教育水平人數(shù)的比例，結(jié)果見表1。

將小學(xué)、初中、高中3個(gè)受教育水平量化成1、2、3來表示，運(yùn)用SPSS軟件進(jìn)行相關(guān)性分析，可以得出農(nóng)民受教育水平與農(nóng)村居民點(diǎn)整治的意愿相關(guān)性都在0.9以上，說明農(nóng)民的受教育水平與農(nóng)村居民點(diǎn)整治的意愿有很強(qiáng)的正相關(guān)性，受教育水平越高，參與農(nóng)村居民點(diǎn)整治的意愿越強(qiáng)烈。其原因是：農(nóng)民受教育水平越高，他們對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治現(xiàn)象的相關(guān)問題就了解得越多，看問題的視角也會(huì)越寬。由于對(duì)農(nóng)地政策了解較多，加上政府采用了一系列手段鼓勵(lì)，并且有些地方的居民點(diǎn)整治也頗有起色，他們自然會(huì)愿意政府進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整治。

各個(gè)省份之間也存在著差異，江蘇省的數(shù)據(jù)與其他省的數(shù)據(jù)比有較大偏差。如表2所示，江蘇省地區(qū)的農(nóng)戶受教育水平較其他地區(qū)低，并且對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治意愿也不強(qiáng)烈，這主要是由于江蘇省農(nóng)地大多為老人所有，一般農(nóng)戶家庭成員只有1個(gè)或2個(gè)，因?yàn)槿司r(nóng)地較少無法大規(guī)模整治，小規(guī)模整治經(jīng)濟(jì)效益不高，農(nóng)村居民點(diǎn)整治對(duì)他們的益處不大[4]，所以他們的意愿不高。

2.5 農(nóng)民的收入水平及其構(gòu)成

農(nóng)民的人均收入中非農(nóng)收入所占的比列越高，農(nóng)村居民點(diǎn)整治意愿越強(qiáng)烈。調(diào)查了江蘇興化市安豐鎮(zhèn)的情況，結(jié)果見表3。

從表3可以看出，農(nóng)村居民點(diǎn)整治意愿隨收入水平的提高而變強(qiáng)，并且非農(nóng)耕收入占的比例越高，農(nóng)戶的意愿越強(qiáng)烈。出現(xiàn)這樣結(jié)果的原因是：當(dāng)農(nóng)戶的非農(nóng)收入所占比例增大時(shí)，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的依賴性減小，當(dāng)不再靠農(nóng)耕地吃飯時(shí)，農(nóng)民就勇于將農(nóng)地交給政府進(jìn)行整治，用以獲得更高的收益。農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，農(nóng)民的意愿就越強(qiáng)烈。

3 對(duì)策與建議

3.1 完善法律體系

健全農(nóng)村居民點(diǎn)整治的法律機(jī)制，相關(guān)部門應(yīng)依法執(zhí)行，加大對(duì)不合理或違法行為的強(qiáng)制整治。

3.2 加強(qiáng)政策宣傳

選擇區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治的相關(guān)利好政策進(jìn)行宣傳，提高農(nóng)戶的認(rèn)知水平。農(nóng)民受教育水平越高，接受新鮮事物的理念越開放，加大宣傳力度將減少農(nóng)村居民點(diǎn)整治過程中的人為阻力。

3.3 保障農(nóng)民的利益

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)府在進(jìn)行土地整治時(shí)要做到信息公開化、透明化，要尊重參與項(xiàng)目的農(nóng)戶的意見，收益分配方面一定要體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，杜絕腐敗問題。對(duì)于存在爭議的部分收益，可考慮用于基礎(chǔ)建設(shè)。

②政府應(yīng)完善整治的補(bǔ)償方案，考慮區(qū)位因素[5]由政府提供二次補(bǔ)償，減少時(shí)間差造成的農(nóng)戶的損失。③進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步，充分考慮農(nóng)民的身心及居住健康。一些調(diào)查表明，在身體條件允許的情況下，農(nóng)村大多數(shù)老年人不愿意同子女一起居住生活，所以平時(shí)常見的情況往往是老人獨(dú)自住在村內(nèi)的老住宅里，而子女居住在村莊外的新建房里，造成了如今的“一戶多宅”等現(xiàn)象。如果政府部門不能解決“老有所養(yǎng)、老有所依”的問題，農(nóng)村居民點(diǎn)用地綜合整治工作就很難推行。再者，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，大部分老住宅集中的區(qū)域，會(huì)有交通不便、排水困難、居住環(huán)境差等情況，這也使得一些農(nóng)戶選擇在村莊外交通便利、排水方便的地方建造新住宅，從而導(dǎo)致村莊的無序擴(kuò)張，并引發(fā)了“空心村”現(xiàn)象[6]。因此，必須加強(qiáng)農(nóng)村道路、排水供水、衛(wèi)生環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，并提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，提高他們遵守法律法規(guī)的自覺性，不盲目外遷，合理建造新型住宅區(qū)。

3.4 加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)

在我國的大部分農(nóng)村地區(qū)，除了由土地管理部門所承擔(dān)的農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治項(xiàng)目外，還有由城鄉(xiāng)建設(shè)部門所負(fù)責(zé)的村莊建設(shè)規(guī)劃、交通部門所負(fù)責(zé)的的農(nóng)村公路“村村通”工程、水利部門所負(fù)責(zé)的農(nóng)村自來水管道工程等，這一系列關(guān)系民生的項(xiàng)目都牽扯到農(nóng)村土地利用的問題。而在有關(guān)部門實(shí)際工作當(dāng)中，往往是“政出多門，各自為政”，各部門只關(guān)心自己利益的最大化，并沒有從關(guān)注民生、便民利民出發(fā)，部門間缺乏必要的統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)，這種狀況非常不利于農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化[7]。所以應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)，以農(nóng)民利益為首要出發(fā)點(diǎn)，這是農(nóng)村居民點(diǎn)用地綜合整治工作有序進(jìn)行的必要條件。

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