集體林權抵押的法律問題及對策

程瑞環 張曉萍

摘要從集體林權抵押的法律涵義、集體林權抵押的主體、集體林權抵押的客體、集體林權抵押的權利義務關系幾個方面分析了集體林權抵押的法律概念。總結了集體林權抵押的實踐困境、法律制度障礙，在此基礎上，提出了完善集體林權抵押的具體建議，強調從法律上明確擴大林權抵押物范圍，通過法律規定合理延長林地承包期，完善集體林權確權登記、流轉抵押登記和評估登記制度，建立政策性保險和商業性保險互補的保險制度。

關鍵詞集體林權；林權抵押；林權流轉

中圖分類號F326.2文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）17-0222-03

AbstractThe legal concept of collective forest right mortgage is analyzed from the legal meaning of collective forest right mortgage， the subject of collective forest property mortgage， the object of collective forest right mortgage and the rights and obligations of collective forest property right mortgage. The practical difficulties and legal system obstacles of collective forest property mortgage are summarized. On this basis， some concrete suggestions are put forward to improve the collective forest property right mortgage， including legally enlarge the scope of forest property mortgage， reasonable extension of forest land contract period by law， improve the registration， circulation， mortgage registration and evaluation registration system of collective forest property rights， and establish policy insurance and commercial insurance complementary insurance system.

Key wordsCollective forest right； Forest right mortgage； Forest circulation

基金項目2014年國家林業局林業軟科學研究項目（2015-R27）。

作者簡介程瑞環（1997—），女，河北張家口人，本科生，專業：法學理論，民商法。*通訊作者，副教授，博士，碩士生導師，從事法學理論研究。

收稿日期2017-04-14

近年來，隨著集體林權改革的深入發展，森林的環境保護和提供農產品的功能被重視并不斷開發。從農村林地確權登記，發放《林權證》[1]、《林木所有權證》到集體林權流轉，相關部門陸續出臺了一系列規范林權抵押實踐的方針，有力促進了浙江、福建等地林權抵押貸款配套政策的試點工作。同時，地方政府和相關學者也在積極探索更合理的集體林權抵押模式，諸如建立林權抵押貸款防控機制、森林資源資產評估新機制、多層風險防控機制、林權抵押信用記錄制度、林權貸款服務平臺等制度機構，用以解決林權抵押中出現的多種問題。然而，對于集體林權抵押物的制度限制，抵押風險和抵押成本過高，全國林權抵押模式復雜混亂等問題的存在，依然阻礙著集體林權抵押在全國范圍內的開展，限制著潛在森林資源資產的開發和利用。因此，集體林權抵押作為一種新的集資融資方式，其在法律制度設置和實踐方面都需要進一步研究和完善。筆者分析了集體林權抵押的法律概念，通過調查多省林權抵押的相關數據，歸納了發現的問題，進而提出了完善集體林權抵押的相關建議。

1集體林權抵押的法律概念

鑒于當前我國并無一部法律對集體林權抵押的概念做出明確解釋，而在理論界也尚有多種爭議，現筆者參考《物權法》、《森林法》、國家林業局頒布的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》等相關法律文件，對集體林權抵押的法律概念做以下分析。

1.1集體林權抵押的法律涵義

集體林權抵押是指集體林地承包經營權人不轉移對林地或者林木資產的占有，將其作為債權擔保的行為。集體林權抵押的債務人不履行債務時，債權人有權依照《擔保法》規定，以所抵押的林權折價或者以拍賣、變賣該資產的價款優先受償。在抵押擔保期間，林權所有權不發生轉移，這保證了《憲法》確立的社會主義所有制原則。

1.2集體林權抵押的主體

從集體林權抵押的一般法律關系而言，主體為抵押權人和抵押人。實踐中，抵押權人常為農村信用合作社、農村商業銀行、中國農業銀行等金融機構，多種金融機構的參與利于形成競爭格局，從而降低貸款利率，減少融資成本，是一個良好趨勢；抵押人包括林農、企業、農村集體經濟組織與其他林業經營者，近些年來不少新型林業經營主體（如林業專業合作社，家庭林場等）也積極參與。

1.3集體林權抵押的客體

集體林權抵押的客體則并非林權的全部內涵（2000年12月31日《林木和林地權屬登記管理辦法》第一條規定），僅包括部分林地使用權和商品林中的森林、林木所有權[2]，以家庭承包方式取得的林地使用權不得作為抵押物（2004年國家林業局頒布的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》第9條第6款規定）。 這樣一來，大大縮小了林權作為抵押物的范圍，林農承包的小規模土地融資問題并不能得到有效解決。實際上，家庭直接承包的林地用于抵押的現狀早已出現，可見法律規定已滯后于集體林權抵押貸款的實踐，建議放寬抵押物范圍，使家庭直接承包的林地具有抵押的法律支撐。

1.4集體林權抵押的權利義務關系

集體林權是一種物權，集體林權抵押關系是一種民事法律關系。從法律上講，集體林權抵押的權利義務關系是指在集體林權作為抵押物期間，抵押人享有憑借抵押物獲得貸款的權利，履行按合同規定及時還款的義務；抵押權人（即債權人）享有請求歸還貸款和到期債務未償時就擔保財產優先受償的權利，負有發放貸款的義務[3]。

2集體林權抵押存在的問題

目前我國林權抵押貸款多在浙江、福建、安徽等林區分布廣泛的地區展開，自集體林權改革以來，各地呈現出并不同步的發展形勢，具有層次標準不一、多種模式并存的特點。即使在一個行政區域內，也會出現發展不平衡的現象。以福建省為例，自其2004年開辦第一筆林權證抵押貸款以來，創設有林戶個體直接貸款模式、聯戶聯保林權抵押貸款模式、信用基礎上的小額貸款模式等多種抵押貸款模式，并且這些模式分布于不同地區，特色各異[4]。除此以外，在四川某地出現了“三中心一機構”的管理模式，可見當前集體林權抵押模式的多樣化。由于各地發展程度不同，因此在全國范圍內形成標準統一、有一定規模的林權抵押體系還需要很長的發展時間。鑒于林權抵押這一林業發展融資方式在我國起步晚、經驗少的現實，出現上述情況可以理解，但林權抵押發展緩慢甚至漸趨衰退的趨勢確實令人擔憂，并引起了廣大學者和地方政府對林區經濟發展的思索。通過調查多省林權抵押的相關數據，筆者對其有了更深入的了解，并將發現的問題歸納如下。

2.1集體林權抵押的實踐困境

林權抵押主要涉及林業產業經營者（林農、林業企業、農村集體經濟組織等），國家相關部門和銀行等金融機構這三者的關系，但僅有這三者難以順利實現集體林權抵押。當今我國處于社會主義市場經濟的背景下，集體林權抵押也應當積極融入，在保證林權所有制不變的前提之下，形成自己的抵押流轉市場，使林農和金融機構以積極主動的姿態參與林業產業發展。但就目前而言，以下兩大現實問題的存在嚴重阻礙了集體林權抵押業務的開展。

首先，缺乏科學的林權抵押評估機構。目前很多地方也存在評估機構，但是評估具有隨意性，甚至存在根據貸款需要進行評估的現象，嚴重影響了評估的科學性，使得其認定的抵押資產無法律效力[5]。同時，評估機構設立并不規范，也沒有固定的評估程序流程，導致在不同地區有不同的評估標準。例如甘肅省青陽市合水縣在林業局下屬設立林業綜合服務中心，并無專業評估人員；浙江省印發的文件中規定的符合要求的評估機構僅有一家（杭州信林資產評估事務所），其他區縣不具備評估資質，林業局下屬機構僅承擔小額貸款評估任務，收費高；福建省評估機制重心高，機構復雜，價值評估成本高，存在評估流于形式的狀況。以上種種現狀，都表明評估機制不完善。

其次，風險防范機制的不夠完善也挫傷了林業經營者和金融機構對于抵押貸款的積極性。其一是生產經營的風險。火災、人為破壞等因素都威脅著抵押物的自身價值[6]，林業經營風險大造成商業公司不愿開設涉林險種，而政策性保險對抵押物的保護也過于局限。其二是抵押物變現的風險。當抵押人違約時，由于抵押權人采伐權受限和采伐后變賣市場不穩定，并且抵押物價值實現由于市場波動風險，容易使債權無法順利實現，制約著金融機構對集體林權抵押業務的開展。其三是對林地林木的征收征用易造成林農損失，給抵押還款帶來更大壓力。雖然我國法律明確規定有“生態效益補償基金制度”，但僅以每年每公頃75元的金額作價補貼，體現出目前生態補償機制的不完善。浙江省先后8次提高生態公益林補償標準，但補貼水平依舊不高[7]。

補貼資金遠低于林農應還的貸款額度，給林農還貸帶來壓力，使其從事林業相關產業生產的積極性遭受打擊。

2.2集體林權抵押的法律制度阻礙

首先， 抵押物受法律約束被局限于很小范圍。我國《物權法》第133條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”而對于家庭承包的集體林地不可以抵押的問題，只在《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》中有明確規定。以上規定大大縮小了抵押物范圍，使得占林地很大比重的家庭承包林地被排除在可抵押范圍外，實際上林權抵押貸款對象多為大規模的林業大戶和林業企業，林權抵押對于解決普通林戶融資困難的問題并沒有發揮太大作用。但盡管如此，家庭承包林地作為抵押物的情況并不是沒有發生，并且某些地方政策突破法律局限，將其納入可抵押范圍。可見，當前法律中的某些不合理規定已成為集體林權抵押普遍發展的阻力，其應當得到合理有效的解決，為合理而不合法的林權抵押物的抵押提供法律依據。

其次，國家的政策規定容易造成債權人債權實現的不易。林木作為一種特殊資源，兼具生態效益和經濟效益。《森林法》規定限制林木采伐限額、程序、方式，這源于森林資源的生態價值，具有合理性。當林權作為抵押物時，發揮的是林業的經濟價值，此時若債務人因為種種原因不能按時還債，債權人有權通過對抵押物變賣、拍賣等優先受償，從而保障自身債權實現。但由于森林資源的兩種特性，農村林木采伐需要由縣級林業主管部門或其委托的鄉鎮人民政府發放采伐許可證才能實現，并且采伐后還要完成一定期限內的更新造林[8]，無疑加大了銀行等金融機構的貸款風險，容易使之陷入債權無法實現的困境，從而削弱金融機構抵押貸款業務開展的積極性。同時，采伐指標受限也會延長林農申請采伐的耗時，極易導致還款困難的問題，也容易滋生購買林權采伐指標的不公平現象。因此，根據森林資源的具體功能適當放寬采伐資格，應在法律中得到體現。另外，法律規定的另一個問題——林權抵押期限不得超過林權承包期，一方面會限制林權抵押期限，使林業經營者的經濟收益受損，因為林業生產具有生產周期長、見效慢的特點，其收益的獲得需要較長時間，而抵押期過短為林農還貸造成很大壓力；另一方面可能造成林木生長收獲期遠超過可抵押的期限，導致承包到期后抵押期已滿，但林木收獲期未到，為采伐還貸使得林木經濟價值無法全部實現，不僅不利于生態效益實現，而且損害林農利益，挫傷其用林權抵押貸款的積極性。為了更好地協調農村林地的社會保障功能和生態功能，不僅要有地方乃至國家臨時性政策的支持，還要有穩定的法律保障，從而解決法律與實踐的沖突。

3完善集體林權抵押的具體建議

我國集體林權制度改革已持續很久，2003年中共中央國務院發布《關于加快林業發展的決定》，2008年印發《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，提出要用5年時間基本實現明晰林業產權的任務[9]。2009年又發布了促進農業穩步發展的意見，這些都體現了國家對集體林權改革的重視，也為地方集體林權抵押制度的創新提供了政策支持。然而，集體林權抵押這一融資方式并未取得突破性的進展，林業發展依然活力不足。針對集體林權抵押中出現的問題，筆者提出以下建議。

3.1從法律上明確擴大林權抵押物范圍當前家庭承包的集體林地作為抵押物的情況時有發生并成為趨勢，可見《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》中對于禁止抵押的林權限制已不合時宜，建議法律應當將家庭承包的集體林地也納入可抵押范圍[10]。林農抵押到期時直接還款固然好，一旦無力償還，應允許金融機構采取林權流轉變現的方式優先受償。在流轉過程中，林地所有權歸集體所有并保持不變。但此受償方式需要建立健全的林權流轉市場體系，這就要求國家出臺配套政策，促進我國林業市場化的推進。

3.2通過法律規定合理延長林地承包期《土地承包法》規定，林地承包期為30～70年，特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可延長。這條規定并非沒有合理之處，但在實踐中卻不便于林農長期而有保障地承包經營，限制了林木經營的種類、范圍。為激活林業發展，有關學者建議承包期自動續期，這雖然避免了續簽承包合同的繁瑣，但不能體現林戶是否愿意續包的意愿。因此建議國家在法律中合理延長林地承包期，為林權抵押貸款和林業長期持續發展提供法律支持。

3.3完善集體林權確權登記、流轉抵押登記和評估登記制度雖然國家在2009年就提出了明晰林業產權的部署，但目前林區依然存在界限不清、權屬不明的狀況，不利于林權抵押貸款的開展。國家相關機構應當盡快對全國林區進行核準，明確林地所屬，嚴格劃分地塊并做好登記（具體調查可以分配到地方相關部門，并為之配備專業人員測量登記；同時要求村委會人員參與，及時咨詢當地百姓意見，合理協調在明清地界、權屬、功用時出現的糾紛問題），并公示登記，同時為無證林權權利人頒發《林權證》，保護其合法權益。之后林權流轉時及時做好變更登記，為林權抵押提供便利。其次，國家應在地方統一設立固定的林權評估機構，并適當給予財政投入，減少抵押人和抵押權人的評估成本；同時配備具有專業評估資質的工作人員，制訂標準化的評估方案，在公平公開的前提下提高評估的科學性，降低抵押風險。在林權評估后，應頒發明確標有林權價值的抵押資格證明，在向金融機構抵押時同《林權證》一齊提交。

3.4建立政策性保險和商業性保險互補的保險制度由于林業經營風險大、經營周期長，商業保險公司不愿提供林業相關險種。林農和其他林業經營者由于保險費用較高和資金相對缺乏，林業投保意愿不足，為林權抵押貸款造成阻礙。國家應適當增加政策性保險投入并出臺優惠政策，發揮國家財政的激勵作用，并與保險公司合作，推出更加惠民的林業險種[11]。同時，金融機構可與保險公司合作，使抵押人在簽訂抵押合同時 ，一并簽訂保險合同，實現各主體間的互利共贏。這樣一來，將有更多金融機構參與到林權抵押貸款業務中，從而帶動林業經濟全面發展。

參考文獻

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