論農村基層治理中的政府協商

周鐵濤

（中共益陽市委黨校 湖南 益陽 413000）

論農村基層治理中的政府協商

周鐵濤

（中共益陽市委黨校 湖南 益陽 413000）

農村基層治理中，政府協商是解決農民利益訴求問題，推進政府決策科學、民主、合法，實現政府治理現代化的有效路徑。發端于浙江溫嶺的民主懇談模式是農村基層民主的重要形式，也是對政府協商的有益探索，其呈現出公眾參與性、公開透明性、主體平等性、結果協商性四個方面的特征。在農村基層治理中推進政府協商，需要探尋政府信息公開的有效模式、公民政治參與的有效途徑、基層民主協商的有效機制。

農村；基層治理；政府協商；政治參與

“在現代化國家中，政治參與擴大的一個重要轉折點就是農村民眾開始介入國家政治”。2015年2月，中共中央印發了 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，政府協商成為七大協商之一。在傳統中國治理的歷史長河中，從來都是臣民本位、官進民退，更多的是統治的觀念在主導，缺少協商。當前的農村基層治理，無論是鄉鎮干部，還是村、組干部，“官本位”、“權本位”觀念的影響仍然根深蒂固，如何有效推進民主協商，保障農民參與權利，實現鄉村和諧有序發展，成為具有重要現實意義的課題。

1 農村基層治理中政府協商的基本內涵

從詞義上說，協商是指為了取得一致意見而共同商量。延伸到現代政治，則表示一種重要的民主形式。政府協商是推進政府決策科學、民主、合法，實現政府治理現代化的有效路徑，是指在各級政府的主導下，通過與各相關組織、團體、公民共同商量，形成共識，實現有序治理的一種現代民主形式。農村基層治理中的政府協商是在民主的基礎上，在鄉鎮政府的主導下，以實現農村社會的“共治”為目標，充分發揮村民自治組織、企業、社會組織、農村居民等的作用，推進農村經濟科學發展、農村社會有效治理。

農村基層治理中政府協商的核心內容是如何解決好農民的利益訴求問題。當前，農村仍然處于傳統社會向現代社會轉型的過渡期，利益訴求和價值觀念都呈現多元化特征，鄉鎮政府的工作千頭萬緒，既要完成上級政府及各部門交辦的工作，也要主動適應經濟社會發展新常態，積極謀劃農村發展，諸多工作圍繞的核心問題實際是農民利益問題。在農民的各種利益訴求中，有依法應當予以保障的，也有不符合相關法律、政策規定，屬于農民個人所期待的。政府行政最容易解決的是符合法律政策規定的部分，對于一些不合理的訴求，則需加以引導，而對于一些不具有普遍適用性但又有政策依據的，要實現公平公正則比較難以把握。隨著新農村建設進程的加快，城市的擴張和農村的城鎮化建設都引發了各種新的矛盾，在農村公共利益領域，鄉鎮政府要推進某項建設，不管是征占土地還是引進企業發展，只要關乎農民利益、關乎農村環境、關乎公平公正，都需要引入政府協商，否則極易引發矛盾糾紛，甚至在一些地方，由于政府決策未尊重民意或民主程序缺失，還引發了群體性事件。

2 農村基層治理中政府協商的有益探索

農村治理實踐中，為緩和矛盾、化解糾紛，一些地方對政府協商做了各種有益的探索，也取得了一定成效，有的甚至得到了推廣，成為新時期基層政府治理的新模式。民主懇談就是發端于浙江溫嶺的一種基層民主協商形式。1999年，溫嶺松門鎮舉辦了主題為“推進村鎮建設、改善鎮容村貌”的“農業農村現代化教育論壇”，以此為平臺，松門鎮黨委政府邀請村民座談，平等交流，由于形式新穎，吸引了大量群眾自愿參加，民眾意見得以表達，論壇成效顯著。此后，溫嶺市及時總結推廣了松門的做法，出現了形式多樣的政府與民眾的溝通和對話。在此基礎上，民主懇談開始走向制度化、規范化和程序化，逐漸發展為社會公眾廣泛參與基層政府治理的民主懇談模式。2004年，民主懇談獲得第二屆“中國地方政府創新獎”。以民主懇談為核心的基層民主實踐也被稱為“溫嶺模式”。

2.1 溫嶺民主懇談的內容。溫嶺的民主懇談在鎮、村兩級實施，包括鎮民主聽證和村民主議事。鎮級層面主要是鎮民主聽證制度，要求各鎮或街道在作出重要項目建設、調整村鎮規劃、處理廣大涉及群眾利益的重要事項、制定新辦法等重大決策前要舉行有民眾參與的聽證會，聽取群眾的意見建議。其程序包括黨委政府醞釀、討論、提出初步意見或方案、提交民主聽證會進行聽證，在認真聽取群眾意見和要求的基礎上，現場研究并進行重大決策。村級層面民主議事制度主要強調村民自治機構在對村級公共事務和公益事業作出某項決定和決策時，必須召開村民主議事會，由村民共同討論，達成共識。

2.2 溫嶺民主懇談的特點。作為政府協商的有益探索，溫嶺民主懇談有以下四個方面的特點。

2.2.1 公眾參與性。民主懇談中的公眾參與主要有三個途徑：一是基層政府主動邀請有直接利害關系的利益相關人參加；二是利益相關公民或者熱心公民自主選擇參加；三是以隨機抽樣的形式在相關行政轄區的公眾中抽選參與者。這些方式的選擇一般會按照議題的不同而有所側重，保證了參與實效基礎上民眾參與的廣泛性。

2.2.2 公開透明性。公開透明實質是對公民知情權的保障，溫嶺模式中的公開透明主要表現為信息公開、內容公開和過程公開，黨委政府對相關聽證信息的公開要為公民留出足夠的時間去了解相關情況和思考、醞釀，內容的公開則包括政府欲決策的事項、理由及前期工作、初步設想，過程的公開主要是聽證過程及聽證之后決策過程和結果的公開，自聽證到最終形成決策，只要公民愿意參與或旁聽，可全程參與。

2.2.3 主體平等性。一方面，政府協商基礎上的公共決策過程中，政府擔任的是組織聽證的角色，在實質聽證過程中，公民有自由表達意志的權利，與基層干部享有平等的參與權、建議權，政府無特權；另一方面，各個社會參與主體在政府協商的過程中享有平等的權利，不受經濟狀況、身份地位、社會角色等的限制，在投票表決過程中一人一票。

2.2.4 結果協商性。平等協商是溫嶺模式的精髓。不管是政府公開聽證還是村級民主議事，實質都是一種利益的博弈，盡管政府在決策過程中應當處于中立地位，其決策卻會影響到各個不同群體、不同個體的利益，參與政府協商的民眾有來自各個群體的代表，都希望通過自身參與影響到政府決策，從而有利于自身利益的維護，在某些情況下，政府也有自身的利益訴求，也必須面對來自聽證各方各種責難，多元主體的不同利益訴求幾乎不可能在同一決策中得到滿足，由此，協商成為必要，民主懇談的過程就是參與各方利益訴求逐漸達成妥協的過程，由于多元主體都參與進來了，一旦博弈的過程結束，利益格局形成，就達成了共識，形成了政府決策的結果。

3 農村基層治理中推進政府協商的思考

3.1 探尋政府信息公開的有效模式。信息公開是公民政治參與的前提，也是政府協商的前提。就目前的信息公開而言，有行政法規予以規范。事實上，農村基層民眾對信息公開更關注的是與自身利益相關的內容，希望提前獲知信息以獲取更多利益。比如公路建設要征收土地，由于政府補貼標準是確定的，各家各戶的房屋、土地、青苗等各不相同，個別較早獲知信息的家庭提前興建一些簡易建筑或投資某些經濟作物，以獲取更多補貼，而獲知信息較晚的家庭獲取的補貼則較少，這就是信息不對稱所造成的不均衡。推進政府協商，需要通過有效的渠道和形式讓相關公民在同樣的時間獲得相同的信息，不能在信息公開不對等的基礎上談政府協商。

3.2 探尋公民政治參與的有效途徑。“當代農民日趨頻繁的政治參與實質是一種利益訴求的表達”，有效的政治參與途徑是政府協商的基礎。目前的農村基層治理中，農民政治參與多表現為對村級事務管理、村級決策的參與，也有個別表現為農民通過各種渠道到上級政府信訪，甚至進京上訪，這些政治參與有制度內的，也有制度外的，制度外的被稱為“非訪”。當農民缺少與基層政府對話、協商的渠道時，其利益訴求的表達可能表現為非制度化的政治參與。基層政府要推進政府協商，必須在信息公開的基礎上通過諸如聽證、討論、征求意見等形式，讓更多的民眾有機會表達自身意愿，而政府及相關部門則應在充分考慮各種訴求的基礎之上進行相應決策。

3.3 探尋基層民主協商的有效機制。推進政府協商需要有切實可行的機制予以保障，由于各地農村千差萬別，這種機制可以通過法律進行原則性的規定，也可以運用地級市的立法權進行地方立法。有效的民主協商機制需要強調三個方面的內容：一是要強調政府的主導作用。政府不能僅僅是參與者，還應該在協商前做好充分的調查研究，形成初步意見，在民眾參與協商的過程中，并非所有參與者都具備現代協商的能力和素質，同樣需要引導。二是要將政府協商的過程程序化。正式意義上的政府協商不是簡單地派幾個干部下去聽聽群眾的呼聲，而是要以程序化的形式聽取民眾意見和建議，需要有特定的程序方顯權威。三是最終決策要充分尊重參與者的意見。可參照行政執法聽證，政府協商過程中的決策依據應該是協商過程中的相關證據和意見、建議，而不應是在確定決策結果基礎上的協商的程序。

[1]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序 [M].上海：上海譯文出版社，1989.

[2]周鐵濤.農民政治參與視閾下的農村治理法治化[J].寧夏社會科學，2017（02）：67～73.

[3]徐勇.中國農民的政治認知與參與 [M].北京：中國社會科學出版社，2012.

益陽市哲學社會科學立項課題——政府協商與基層治理現代化研究 (2016YS42)。