進一步加強社區黨建推動社區有效治理

王志航

[摘 要]

隨著改革開放和社會經濟的發展，社會管理的復雜程度呈現逐步加深的趨勢。社區治理作為國家治理的重要內容，已經引起了諸多專家學者的關注。從社區黨組織建設與作用發揮的角度入手考察我國的社區治理，進一步探索實現社區治理的有效路徑，可以推動中共特色社區治理工作走向深入。

[關鍵詞]

社區治理；社區黨建；社區黨組織；“雙聯動”機制

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）08-0043-03

社區黨組織建設是中國特色社區治理的重要內容，也是實現社區“科學治理、民主管理”的核心議題之一。在構建和諧社會的過程中，必須充分發揮我們黨密切聯系群眾的天然優勢，突出黨組織在我國社區治理中的引領作用，全面推動中國特色社區治理工作走向深入。

一、社區有效治理的基本內涵

社區治理的概念源于西方，一般指的是“治理理論在社區建設中的實際運用，其本質是確保公民在社區建設中的主體地位，充分發揮公民在社區治理中的作用”[1]。在中國特色社會主義現代化建設的大背景下，我們更加強調中國特色社區治理的“有效性”，而不僅僅是簡單照搬西方社區治理的理論和已有模式。在我國的現有環境下，社區有效治理指的應該是“依照國家和地方相應的法律法規，努力實現中國特色社區治理的總目標，即：鄰里和睦、制度健全、服務周到、和諧有序”，最終形成“政府指導，社區居民自治”的良好局面。具體來講，有效的社區治理需要符合以下四個標準：

（一）國家與地方相應的法律法規以及社區自治章程的制定。“沒有規矩不成方圓”。黨的十八屆三中全會提出依法治國的理念以來，我國更加重視社區治理過程中“有法可依、有法必依”的法理依據。鄭永年指出：“民主要與法治同步，無論是黨內民主還是社會民主，都必須在法律的構架內進行。”[2]在社區治理和基層服務過程中，黨和國家的指導方針是實現人民當家作主的最有力保障。根據國內外經驗，制定出適合實際情況、可操作性強的社區章程，是實現社區有效治理的先決條件。

（二）完善的社區自治機構和議事規則。在我國社會轉型、經濟快速發展的大背景下，社區建設和治理也正處在改革攻堅的十字路口上。在管理過程中，社區的居民委員會、業主委員會、物業公司以及作為行政機關派出機構的街道組織關系錯綜復雜，權責重疊。各主體之間合作與矛盾沖突交織，影響社區治理工作成效。在實際工作中，居民委員會往往承擔過多過重的行政任務，逐步淪為街道工作的“執行者”甚至是“衍生品”。在社區治理過程中，應當發揮社區委員會作為居民自治機構的主體作用，明確這一機構的職能和運行機制。在對社區事務的研究討論中，為了避免議題不明、討論偏題、眾口難調的情況，應當適度借鑒如“羅伯特議事規則”等國內外成型的會議議事規則，使社區治理走上規范化的高效快車道。

（三）為社區提供服務的政府、社會組織權責明確，服務設施和服務內容覆蓋全面。國家應為社區提供場地、道路、照明等公共服務設施，為居委會提供辦公場所、財政支持和與政府溝通的有效渠道。社會組織應提供社區所需的各類公共服務，包括政府購買服務和社區直接購買服務。例如志愿者服務、醫療體檢服務、白領社區的配送餐飲服務等等。根據社區的實際情況和具體需求，政府在提供硬件設施的同時，也要注意價值疏導。而社會組織作為社區服務的功能主體，需要不斷提升軟件的服務水平。硬件與軟件相輔相成，共同推進社區治理工作的全面開展。

（四）社區黨組織機構健全，先鋒作用突出。社區作為基層的社會結構單位，是距離百姓日常生活距離最近的一環。在社區中，需要發揮黨組織的先鋒模范作用，通過黨組織來引導、帶動社區治理工作的有效開展。在社區服務過程中，黨組織應帶領黨員帶頭落實社區治理的各項方針政策，開展宣傳和動員工作，為社區建設提供必要的服務，體現黨組織在社區工作中的引領地位。

二、以社區黨組織推動社區有效治理的成功經驗

上海在以社區黨組織推動社區有效治理方面做出了很多實踐，并積累了一定經驗，以虹口區歐陽街道為例，歐陽社區位于上海北部，常住人口6萬多人，轄有18個居民委員會。近年來，街道圍繞社區有效治理的總體目標，以社區服務性黨組織為工作重點，以區域化黨建為載體，不斷夯實社區治理的黨組織基礎和群眾基礎，走出了一條通過社區黨建引領社區有效治理的可行之路。在社區治理的各個方面，社區黨組織都發揮了不可替代的作用。

（一）中國特色的基層黨組織建設。社區黨組織是我們黨密切聯系群眾，有效開展群眾工作的堅強堡壘，“以社區黨內民主帶動社區人民民主，是我國黨組織以社區黨建促進社區治理的基本做法與可行性路徑”[3]。歐陽社區的基層黨組織將黨內民主加以推廣，對居民區管理難點和群眾迫切期望解決的突出問題，以群眾自治的模式，通過社區居民自主“提事、議事、決事、督事”的方式逐個解決。在社區內部，開展“樓組黨建”工作，在每棟居民樓設立黨支部。發揮網絡優勢，以“網絡化黨建”加強黨組織凝聚力和工作透明化，取得良好效果。

（二）社區民生服務工作。社區民生服務工作是黨組織服務群眾的最直接體現。歐陽社區以提升區域化黨建服務為工作重點，將服務群眾的工作機制長效化。堅持黨委班子成員分片包干制度，通過整合社區實有人口信息數據庫、幫困救助數據庫、社區行政事務受理中心數據庫等數據資源，全面掌握民生動態，提供有針對性的服務。在全國率先探索將“支部建在馬路上”，把“五小單位”①黨員納入黨組織管理。為實現黨組織服務社區工作的長效化，歐陽社區依托網絡信息服務平臺，建立起組團服務系統，將解決群眾“急、難、愁”問題的工作落實到每一個黨員骨干身上，對社區居民實施多元化、人性化、精細化的全方位服務。

（三）社區自治工程。歐陽社區始終堅持在基層黨組織的領導下開展社區群眾自治工作。在黨支部的帶領下，社區建立和完善了社區代表會議制度，增加了體制外代表的數量，“社區單位代表的比重達到40%；居民代表比重達到45%；街道機關代表比重為15%”[4]，擴大了居民自治主體的覆蓋面。在社區黨組織的指導下，成立了歐陽社區自治委員會，初步實現了社區工作的“自我管理、自主協商、自行解決”。通過成立“社區服務聯盟”，與社區黨組織結對共建方式，發動群眾開展互助服務、慈善幫困等工作。

（四）社區工作隊伍建設工程。在實際工作中，該社區充分認識到，社區工作人員的服務水平和隊伍建設直接關系到社區服務工作的質量。在社工隊伍建設過程中，歐陽社區的黨組織發揮了重要作用。通過組織機制創新，建立“黨組織活動基地、志愿者服務基地”等多個基地，增強了黨組織的輻射能力。根據上海市加強社會基層治理的總體要求，該社區黨組織進一步加強了社區工作者的職業化建設，完善了薪酬福利、發展空間等相關制度，讓社區“引得進、留得住”優秀人才。同時，通過與政府機構和在滬高校的合作，加強對社區工作人員的培訓和管理工作，以“五比五看兩滿意”②主題實踐活動帶動社區工作人員服務水平的全面提升。

三、加強社區黨組織建設，對標社區治理新高度

進一步完善社區黨組織引領作用必須要關注和解決以下問題：

（一）發揮“樓組—院落—社區”三級黨組織的領導核心作用。在樓組、院落、社區建立黨支部，搭建居民議事和了解民情的直通平臺，由黨支部組織黨員帶領群眾對樓組事、院落事、社區事共同協商解決。在樓組設立黨員便民服務牌，并進行公示。由各樓組黨小組組成院落黨組織，定期召開黨員大會。集中組織院落內的黨員活動，再將此模式拓展到社區層面，通過推行黨員亮牌承諾服務，廣泛開展黨員示范崗、黨員家庭戶、特色樓組創建等活動，全面建立社區服務結構。

同時，根據2014年的上海市委1號課題成果《關于進一步創新社會組織加強基層建設的意見》中提出的“進一步完善城市網絡化綜合管理中心、社區黨建服務中心”的研究，動用微信、建立社區APP等方式，在社區中建立網絡平臺，實施黨建工作上網機制，擴大三級黨組織服務覆蓋的廣度和深度，做到黨建工作、黨員社區服務公開公正透明。

（二）推動黨內民主對社區民主選舉、議事制度的有效引領。習近平總書記指出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在整治領域的重要體現。”[5]在“樓組-院落-社區”三級黨組織的基礎上，通過黨員大會宣傳社區自治政策，將黨內民主逐步宣傳推廣為社區民主，初步奠定社區自治的群眾基礎。通過黨組織發動、宣講和網絡多種方式展開對社區自治選舉的政策宣傳、居民發動工作，為民主選舉和民主議事奠定基礎。在黨組織的帶動下，通過調研、協商方式制定符合本社區實際情況的自治章程，根據章程決定社區事務的運作方式，征求意見后提請社區居民大會表決通過。由社區黨支部根據黨內民主原則，以居民代表大會為平臺，組織召開群眾廣泛參與的社區民主選舉，成立社區委員會。在社區議事過程中，要將黨內民主協商制度充分運用到社區實際問題的討論和解決之中，適度借鑒在西方議事過程中已經較為成型的“開放空間會議制度”。③對社區居民集體關心的問題組織全體參與、具有核心議題的社區居民大會。對于鄰里之間的矛盾問題，由居民在“開放空間會議中”自己提出問題，協商解決。

（三）促進社區與“兩新”組織的“雙聯動”。社區服務主要分為有償和無償兩部分，這兩部分服務一般通過“兩新”組織以直接或者間接的形式提供。在這一過程中，可以充分發揮社區與“兩新”組織的“雙聯動”機制，并突出發揮社區黨組織的優先聯動作用。第一聯動：社區黨組織與“兩新”組織中黨組織的聯動。引導“兩新”組織黨組織積極與區域內的機關、國有企事業單位開展黨建聯建，以多種形式參與社區治理。在具體操作層面，召開社區—“兩新”組織黨組織聯席會議，討論雙方黨組織在提供社區服務工作方面的合作框架與內容，同時可以推動“兩新”組織的黨建工作。黨組織可以充分發揮“雙身份”黨員（既是“兩新”組織黨組織成員，又是社區黨組織成員）的橋梁作用，通過黨員和黨組織將社區情況和“兩新”組織服務有機結合起來。第二聯動：“兩新”組織與社區委員會的聯動。社區和“兩新”組織的黨組織可以充分發揮溝通者的作用，解決社區與“兩新”組織間不易解決的矛盾和問題。在“兩新”組織向社區提供非營利義務服務方面，黨員可以在社區居民就業幫助、社區終身教育、社區慈善事業、義工服務等方面發揮先鋒模范作用，降低“兩新”組織與社區合作的經濟成本。為社區居民帶來實惠的同時，推動基層黨建工作的多點、多面、全方位發展。

（四）黨組織牽頭，黨員帶頭參與，開展豐富多彩的興趣小組活動。社區關系是居民關系、鄰里關系的總和。除了制度設計的“硬件”層面，還應充分考慮社區居民之間的情感關系，抓住社區治理的“軟件”。黨組織可以充分發揮社區黨員的身份優勢，號召黨員成為社區各類集體活動的中堅力量。讀書會、棋牌社等社區興趣小組，是社區居民關系和諧的潤滑劑，社區黨組織可以發動黨員在這些興趣小組中發揮骨干作用，增強黨組織的親和力、凝聚力和服務能力。

社區黨組織是社區治理的先行者和引導者，中國特色社區治理工作的開展離不開黨組織的領導和黨員的示范作用。只要充分運用各種制度機制，以社區黨建為依托，進一步探索社區治理的有效方式，鄰里和睦、民主和諧、服務完善的社區治理目標就一定可以實現。

參考文獻

[1]姜曉萍，衡霞.社區治理中的公民參與[J].湖南社會科學，2007（1）.

[2]鄭永年.先有制度基礎，后有民主政治[J].新華文摘，2008（6）.

[3]史云貴.當前我國城市社區治理的現狀、問題與若干思考[J].上海行政學院學報，2013（2）.

[4]中共上海市委組織部.完善區域化黨建，引領社會治理創新[J].上海組織工作（內部刊物），2015（2）.

[5]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2014：79.

注釋

①“五小單位”是指中小飯店、小熟食店、小副食（冷飲）店、小旅店（浴池）、小理發（美容）店等從事小型服務業單位

②“五比五看兩滿意”指“比學習看能力素質，比服務看惠民實效，比形象看群眾反映，比奉獻看工作業績，比團結看風氣清正，爭創居民滿意黨組織、爭當群眾滿意好黨員”

③自主、互助、自覺議事制度。會議設立多個議題，與議題相關者參與討論，形成議題小組，參與者不固定。大會設定討論時間，不可超時

作者單位：中共上海市浦東新區委員會黨校

責任編輯：周奕韻