地方政府債務對當地經濟的影響分析

謝寶峰

摘要：2008年世界爆發金融危機，我國為了應對此危機，2009年以來，我國政府實行了“雙松”政策，這在某些程度上刺激了國民消費和投資，促進了社會就業以及我國經濟的穩定增長，從而有效抑制了這場金融危機在我國的惡性蔓延。但為了籌措項目建設費用，各地政府紛紛向金融機構等大規模舉債，隨之帶來的政府債務劇增及其對經濟的影響引起了社會各界的普遍關注。本文以山西省為例，通過對山西省政府債務現狀分析以及地方政府債務對當地經濟的影響分析，可以看出地方政府債務既有利于當地經濟的發展，同時也可能會對地方經濟產生負面影響。最后在此分析的基礎上提出一些關于我國地方政府債務管理方面的建議。

關鍵詞：地方政府債務分稅制改革營改增改革地區經濟發展

一、引言

（一）地方政府債務的研究背景及意義

2008年受全球金融危機的影響，我國國內經濟形勢趨緊，大量勞動力失業，股市暴跌等等。我國政府為促進就業以及經濟的穩定增長，實行了“雙松”政策和4萬億救市計劃，各地政府為積極配合中央項目投資的配套力度，開始大規模向金融機構等舉債，地方政府融資平臺空前繁榮，從而使地方政府的財政赤字的相對規模和絕對規模迅速增加。據國家財政部統計：截止2010年底，全國地方政府融資平臺債務總額達到8萬億左右，余額占當年我國國內生產總值的20%。此外，國家審計署于2013年8月至9月對我國地方政府債務情況進行了全面審計，審計結果顯示：截止到2013年6月我國地方政府負有償還責任的債務上升到10.9萬億元，加上負有擔保責任的債務2.67萬億和可能承擔

定救助責任的債務4.34萬億，總計約18萬億。2012年1月1日起，我國實行了增值稅擴圍改革（也稱“營改增”改革），這項改革的重要內容是把我國原先屬于地方稅范圍的營業稅改成了屬于中央與地方共享稅范圍的增值稅。由于這項改革之前我國營業稅的課稅對象是對提供應稅勞務，轉讓無形資產和銷售不動產的單位和個人，因此，從營業稅的課稅對象來看，營業稅的征收主要集中在資源密集的地區，例如山西省，東北地區等等，對這些地方來說，營業稅稅收在當地財政收入中占據著重要地位。“營改增”之后，對營業稅占財政收入較高比重的地區來說，當地財政收入面臨著較大變動，為維持當地經濟的穩定發展，這些地區極有可能大規模舉債。從以上審計結果和稅收改革可以看出：近些年來，我國地方政府債務規模增長迅速，并且有進一步上升的趨勢。近兩年來，地方政府債務所引發的問題也逐漸顯現出來，因此，關于地方政府債務的研究對我國來說至關重要。

（二）文獻綜述

近幾年我國地方地方政府債務劇增以及其對經濟的影響引起了社會各界的普遍關注。目前國內關于地方政府債務對當地經濟的影響分析主要集中于實證方面。高英慧、高雷阜（2013）以L省F市為例，通過對地方政府債務與地方經濟發展的相關分析，指出地方政府債務加快了地方經濟的發展、同時影響地方經濟社會穩定，并在此基礎上提出改善我國地方政府債務管理的政策建議。史朝陽、王丹（2012）選取東、西部地區的數據進行實證分析，指出轉型期地方政府借債融資會促進當地經濟的發展。此外，張子榮（2014）通過對河南省鄭州市的數據進行實證分析，指出地方政府債務用于固定資產投資會加快當地經濟的發展。然而，通過地方政府債務對當地經濟的積極影響和負面影響分析，從而提出關于“地方政府債務管理的建議”的文獻卻少之又少。本文即通過對地方政府債務對當地經濟發展的積極影響和消極影響進行分析，并提出一些改善我國地方政府債務的政策與建議。

二、山西省地方政府債務現狀

（一）山西省地方政府債務規模

根據國家審計署的審計數據，山西省2010年、2012年、2013年的政府性債務余額分別為2452.37億元、3543.94億元、4178.50億元；其政府性債務余額占全省GDP的比例分別為27.00%、29.26%、33.16%；而這三年山西省每年的財政般預算收入分別為969.66億元、1379.26億元、1699.22億元。債務在規模上有以下特點：從政府性債務余額占當地GDP的比例來看，2010年一2013年山西省政府性債務余額規模呈小幅度上升趨勢；從政府性債務余額規模的絕對數來看，山西省政府性債務余額是上升的，而且債務規模對當地財政的壓力也越來越大。

（二）山西省地方政府債務結構分析

1.山西省地方政府債務政府層次

從政府層次來看，山西省政府負有償還責任的債務主要集中在市級和縣級。截止到2013年6月底，山西省省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別為241.1 O億元、723.68億元、525.96億元和30.32億元。

2.山西省地方政府債務舉借主體

從舉借主體來看，政府部門和機構，融資平臺公司，經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體。截止到2013年6月底，這三個舉借主體分別舉借706.89億元、575.59億元和134.63億元。

3.山西省地方政府債務資金來源

從債務資金來源看，銀行貸款、應付未付款項、發行債券是山西省政府負有償還責任債務的主要來源。截止到2013年6月底，山西省政府性債務來源于這三個方面分別為740.55億元、300.10億元和202.69億元。

4.山西省地方政府債務資金投向

從債務資金的投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，不僅較好地保障了經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。截止到2013年6月底，在已支出的政府負有償還責任的債務1370.43億元中，用于市政建設486.79億元、交通運輸設施建設247.77億元、教科文衛221.83億元、保障性住房120.31億元、生態建設和環境保護57.08億元，分別占35.52%、18.08%、16.19%、8.78%和4.17%。

5.山西省地方政府債務未來償債年度

從未來償債年度看，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占14.82%、10.28%和9.45%，2018年及以后到期需償還的占22.17%。

三、地方政府債務對當地經濟的影響分析

（一）積極影響

（1）為后續發展創造了良好的氛圍，有利于地區經濟的發展

（2）有益于提高低收入階層居民的生活質量

（二）消極影響

（1）擠占企業投資和社會消費

（2）不利于中央些新的政策的實施

（3）嚴重影響后續投資的增長速度

（4）阻礙產業結構調整

四、政策和建議

基于以上對地方政府債務的影響分析，我們可以看到，地方政府債務對當地經濟的發展既有好的一面，也有不好的一面。因此，地方政府在舉債時應謹慎，以使地方政府債務充分發揮其有利的方面，減少其負面效應的產生。以下是在其現狀和影響分析的基礎上提出的一些建議和政策。

（一）地方政府債務規模要適度

地方政府若大規模舉債，這必然對市場合理配置資源造成一定的沖擊，使私人投資大規模減少，影響經濟的正常運行，同時還會使地方政府未來的財政負擔加重；但地方政府的舉債規模比較小時，其在刺激經濟方面所起的作用幾乎非常渺小、微乎其微。然而，當地方政府的舉債規模比較合理時，它就可以充分發揮其有利的作用，減少其負面效用的產生。因此說，地方政府債務規模應適度。

（二）尋找新的籌資方法，拓寬融資渠道

地方政府在舉借債務時，應秉掙“資金成本最低”原則。向銀行借款目前是地方政府債務的主要組成部分，但其資金成本并不是最低的。因此，地方政府應積極尋找新的籌資方法，例如充分利用民間資本等等，拓寬融資渠道，以使舉債的資金成本和籌資風險降到最低。

（三）健全地方政府債務的管理制度

俗話說“無規矩不成方圓”，地方政府債務也樣，也需要套有效的管理制度。健全地方政府債務的管理制度，不僅會使地方政府舉債行為合理化，債務規模和結構合理化，而且會充分發揮其促進經濟發展的作用。因此，我國地方政府目前應健全地方政府債務管理制度。

（四）健全地方政府債務問責體制

健全地方政府債務問責體制，這使地方政府債務違約率與地方政府政績掛鉤，這樣不僅會使地方政府債務規模合理化，同時也會使地方政府債務資金的資金使用效率提高。

（五）健全地方政府債務監控與風險預警機制

健全地方政府債務監控與風險預警機制，這不僅會提高債務資金的資金使用效率，同時也使地方政府對債務風險有一定的把握，加強地方政府對債務資金的管理和使用。