淺析地級市運(yùn)用PPP融資模式的可行性

魏超

摘要：PPP融資模式對于緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、提升公共服務(wù)效率、降低地方政府債務(wù)規(guī)模等方面發(fā)揮著重要作用。近年來，地方各級政府紛紛探索落實(shí)PPP融資模式，不斷推出涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、軌道交通等多個(gè)領(lǐng)域PPP融資模式的項(xiàng)目試點(diǎn)，吸引更多的社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營中去。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式 垃圾處理 養(yǎng)老 公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一、PPP融資模式概述

PPP（政府和社會資本合作）融資模式通常理解為公共部門通過與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種模式。這種模式興起于20世紀(jì)90年代的英國，成功應(yīng)用于城市交通、醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，隨后在歐洲、美洲等地區(qū)的一些國家得到廣泛采用，許多國家設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)來推動(dòng)PPP的發(fā)展，至今PPP融資模式已在全球范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。

PPP融資模式引入私人部門投資可以彌補(bǔ)政府投資不足的問題，充分盤活社會資本，而且民營企業(yè)的參與能夠提高工作效率，節(jié)約管理成本和資金成本，有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)水平和服務(wù)水準(zhǔn)，可以說PPP是一種雙贏互利的融資模式。它的特征主要有：一是以項(xiàng)目為主體，一切活動(dòng)圍繞PPP項(xiàng)目展開；二是有限追索貸款，貸款人只能在貸款的某個(gè)特定時(shí)間段以及某些規(guī)定范圍內(nèi)對項(xiàng)目借款人或者公私合作雙方進(jìn)行追索；三是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理，私營部門通常只需要承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，由政府來承擔(dān)政策變動(dòng)、罷工等政治風(fēng)險(xiǎn)和利率變動(dòng)、通貨膨脹等系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地級市運(yùn)用PPP融資模式的可行性研究（以濰坊市為例）

2014年濰坊市以金融為運(yùn)作主體成立了PPP運(yùn)作中心，制定了PPP實(shí)施指南。截止目前，濰坊市已啟動(dòng)11個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資130億元。濟(jì)青高鐵濰坊段項(xiàng)目是非常具有代表性的PPP項(xiàng)目。

濟(jì)青高鐵是國內(nèi)第一條由地方為主投資建設(shè)的高速鐵路，是國家“四縱四橫”鐵路網(wǎng)太青客專的重要組成部分。全線長307公里，僅濰坊段就有147公里，沿線征地和拆遷補(bǔ)償耗資占半，給財(cái)政帶來巨大壓力。濰坊市采用PPP融資模式來實(shí)施沿線征地和拆遷補(bǔ)償，成為全國首單規(guī)范運(yùn)作的地方高鐵PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目計(jì)劃投資規(guī)模為40億元，期限15年。具體運(yùn)作方式為：濰坊市政府授權(quán)濰坊市財(cái)政局擔(dān)任實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照“公開招標(biāo)——資格預(yù)審——競爭性磋商”的程序確定社會資本方。隨后由政府通過指定機(jī)構(gòu)與中標(biāo)者合資成立PPP項(xiàng)目公司，政府方負(fù)責(zé)濰坊段沿線的征地、拆遷和資金使用的監(jiān)管工作，社會資本方則負(fù)責(zé)征地拆遷資金的籌集和項(xiàng)目的運(yùn)營管理。濟(jì)青高鐵公司（由山東鐵路建設(shè)投資有限公司、中國鐵路發(fā)展基金股份有限公司等5方共同出資成立，為濟(jì)青高鐵項(xiàng)目建設(shè)主體）將按項(xiàng)目工程量對價(jià)給予PPP項(xiàng)目公司相應(yīng)股權(quán)，PPP項(xiàng)目公司據(jù)此獲取濟(jì)青高鐵的運(yùn)營收益。項(xiàng)目合作期限不少于10年，自合作之日起至少5年后進(jìn)入回購期，政府可以按成本價(jià)優(yōu)先回購社會資本的股權(quán)。社會資本方每年將獲得不高于8%的固定收益，收益來源為濟(jì)青高鐵的運(yùn)營收益，不足部分則由政府補(bǔ)貼，并且政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出列入財(cái)政年度預(yù)算以及中長期財(cái)政規(guī)劃。

除試點(diǎn)成功的軌道交通外，我國各地級市還可以在養(yǎng)老、污水處理、垃圾處理、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域篩選申報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，力爭通過社會資本投入帶動(dòng)市場主體運(yùn)營優(yōu)勢發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)政府公共資源與資源的有效結(jié)合，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營開辟新路徑。

以PPP融資模式應(yīng)用到養(yǎng)老方面來說。從本質(zhì)上講養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府等公共部門投資建設(shè)和運(yùn)營，但是就目前我國大多數(shù)地級市的財(cái)政狀況而言，政府投入和資源配置遠(yuǎn)達(dá)不到養(yǎng)老全覆蓋。此外，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨的投資缺口較大、公辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極分化、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)惠扶持政策落實(shí)不到位、專業(yè)護(hù)理人才匱乏等問題都會影響到養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。因此，遵循市場規(guī)律將私人部門引入養(yǎng)老領(lǐng)域，并與政府的公共部門合作是非常必要的，鼓勵(lì)私人部門投身養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)并進(jìn)行市場化運(yùn)作，是解決我國養(yǎng)老問題的有效途徑。

三、地級市運(yùn)用PPP融資模式的對策與建議

作為一種新的融資模式，結(jié)合各地級市實(shí)際情況具體可以考慮從以下幾個(gè)方面完善：

1.制定并落實(shí)多項(xiàng)政策支持

建立投資收益補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會資本的項(xiàng)目。鼓勵(lì)創(chuàng)新投資建設(shè)模式。降低建設(shè)和運(yùn)營成本，提高投資效益，推行特許經(jīng)營制度，通過招標(biāo)選擇符合要求的經(jīng)營者，鼓勵(lì)社會資本依法開展特許經(jīng)營活動(dòng)。完善土地使用政策。

2.設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)

政府部門要積極設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)來研究PPP文件政策，制定PPP項(xiàng)目計(jì)劃，做好項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目評估、信息管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)等工作。此外，PPP融資模式的運(yùn)作需要懂金融、財(cái)務(wù)、法律等方面的知識的復(fù)合人才，因此，各地級市要大力發(fā)展PPP項(xiàng)目，必須培育或者引進(jìn)專業(yè)人才。

3.建立政府負(fù)債剛性約束機(jī)制

可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，將政府對私人部門的承諾向社會公開，接受社會監(jiān)督，同時(shí)將項(xiàng)目收益作為政府或有負(fù)債納入負(fù)債總規(guī)模進(jìn)行上限控制，并經(jīng)市人大按照預(yù)算程序?qū)徸h，進(jìn)而來規(guī)避地方投資沖動(dòng)，確保債務(wù)規(guī)模和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控。