醫療衛生服務供給側改革中政府的作用探析

江海健

摘要：醫療衛生服務供給側改革中政府應當發揮主導作用。政府以人為本的執政理念和社會主義市場經濟中政府與市場的職能劃分是政府主導作用的基礎與原則；政府的作用目標是保障公益性、促進公平正義，同時激發供給主體的活力。政府的主導作用體現在：政府作為政策供給的主體、資源配置的主體，應著力完善“防治結合”的醫療衛生服務總布局；同時，解放和發展醫療生產力，提升醫療服務供給能力，同時完善醫療救助政策，體現醫療衛生服務的人本關懷。

關鍵詞：醫療衛生服務 供給側 政府

2015年中央經濟工作會議確定了2016年中國經濟工作的總計思路是推進供給側結構性改革，并部署了“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務。醫療衛生服務作為我國社會建設的重要內容，是人民健康之維系力量，被稱為民生之本。中央整體推進供給側改革也對醫療衛生服務改革提出了新要求。圍繞這一任務，學術界進行了解讀，并呈現出兩種不同的觀點：種觀點認為，醫療衛生服務供給側改革的重點就是強化政府在醫療衛生服務改革中的主導作用，推動醫療衛生服務“去市場化”，使醫療衛生服務真正成為政府提供的公共產品。另一種觀點正好相反，認為，醫療衛生服務的供給側改革的重點是以市場化手段促進醫療衛生資源實現正常流動，僅僅靠計劃干預實現不了醫療資源的合理配置，也不利于建立起醫生的合理薪酬制度，醫療衛生服務供給側改革的目標難以實現。從以上爭論可以看出，醫療衛生服務供給側改革不可回避的問題就是，如何定位政府與市場的作用。因而，推進醫療衛生服務的供給側改革，就需要首先明晰政府的作用。

一、醫療衛生服務供給側改革中政府的作用基礎

1.以人為本的執政理念和為人民服務的執政宗旨

中國共產黨是以馬克思主義為指導的執政黨，以人為本是我們黨執政的基本理念的重要遵循。醫療衛生事業作為中國特色社會主義社會建設的重要組成部分，一直受到黨和政府重視，被認為是保障人民健康、提高全民族健康素質的重要事業。第一代中央領導集體開創的政府主導型醫療服務模式初步解決了當時新中國6億人民缺醫少藥的局面，滿足了人民對醫療服務最基本的需求，也奠定了我國社會主義醫療衛生服務的基本格局和基本制度。應當說，政府主導型醫療衛生服務成為中國特色社會主義的項基本制度。政府通過舉辦醫療服務，實現人民對健康的需求，成為中國共產黨執政宗旨的重要體現。

2.社會主義市場經濟中政府和市場的作用

1992年十四大明確了我國社會主義市場經濟的改革目標，計劃經濟體制告以終結。政府與市場的關系如何定位成為社會主義市場經濟改革的關鍵議題。尤其是十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用之后，政府與市場的作用職能劃分更加成為經濟體制改革的核心。對此，中央會議指出，讓市場在資源配置中起決定性作用，不是起全部作用；市場不是萬能的，要市場發揮決定性作用不是弱化政府職能，而是讓政府發揮更大作用。社會主義市場經濟就是要將市場的決定作用和政府發揮更大作用結合起來。我國醫療衛生服務供給側改革是在社會主義市場經濟這一大的體制框架下進行的，這就決定了醫療衛生服務改革必須遵循這一重要的指導性原則。

二、醫療衛生服務供給側改革中政府的作用體現

醫療衛生服務供給側改革應當強化政府的作用，這一點已經成為共識。但是，政府的作用目標是什么？學者們認為，是保證效率，兼顧公平還是保障公平，兼顧效率，是政府作用的目標選擇。對此，中共中央關于深化醫藥衛生體制改革的文件作出了回應，認為，政府舉辦醫療衛生服務要將保障公益性、促進公平正義放在首位，同時要運用市場化手段激發醫療衛生服務提供的積極性和活力。始自80年代的醫療衛生改革以及伴隨的看病貴、看病難問題沒有得到根本解決，影響了人們對醫療衛生服務的積極評價。因而，醫療衛生服務的供給側改革必須有問題意識，面向人民需求，重點解決人民對醫療衛生服務不滿意的問題，同時，增強時代但當感，承擔起全面建成小康社會中保障人民健康的社會責任。

三、醫療衛生服務供給側改革中政府作用的實現方式

在新一輪的醫療衛生服務中政府應如何發揮作用？本文認為，政府首先明確主體地位，明確需要干預的關鍵領域，并有所作為，才能切實推動醫療衛生服務的供給側改革朝向一個合乎人民利益目標同時又不失其活力。

1.明確政府的主體地位

首先，政府應當是政策供給的主體。我國經濟體制改革要處理好頂層設計和摸著石頭過河的關系，這一原則同樣適用于醫療衛生服務改革。來自基層的醫療體制改革實踐經驗是摸著石頭過河得來的，對于推動醫療衛生服務改革具有重要啟示價值，確實值得認真總結。但是，醫療衛生服務改革在全世界都是一個難題，僅僅停留于經驗層面的啟示對于醫療服務的局部改革確有作用，但是牽涉到醫療衛生服務整體布局、方法步驟等等宏觀層面的問題，卻需要政府頂層設計的智慧。這種頂層設計要具有前瞻性、全局性，要解決制約醫療衛生服務的根本性問題。只有政府才能夠集合全體人民的智慧，做醫療衛生改革的政策設計的“操盤手”，保障醫療衛生服務供給側改革的順利進行。

其次，政府應當是衛生資源配置的主體。衛生資源既包括物力資源、財力資源，又包括人力資源。醫療衛生服務供給不同于般的商品供給，不可否認在這一領域存在著嚴重的信息不對稱，“消費者”的鑒別權、選擇權、評價權都受到一定的制約。如何保障“消費者”能夠放心消費、安全消費？只有政府通過公權力面向“消費者”需求合理配置資源，配置優質資源，才可能從制度上保障民眾的基本醫療需求得以滿足。這既包括政府對“防治結合”的醫藥衛生總布局的設計、為醫療服務提供者提供的財政補貼制度，也包括政府對醫療服務人才的培養和激勵、評價制度。拉丁美洲國家自20世紀70-80年代進行的私有化醫療服務體制改革，完全以市場手段配置醫療衛生資源，政府“放手”的結果就是這些國家的醫療衛生服務體系完全成為為中產、高收入者服務的體系，低收入者得不到基本的醫療保障，醫療秩序混亂，社會公平正義缺失。拉美國家的教訓值得反思。

2.政府在關鍵領域要有所作為

自中央工作會議提出供給側改革以來，諸多專家學者表示，醫療衛生服務的供給側要將改善服務質量，調整服務結構作為重點。專家學者的呼吁也反映了人民醫療服務供給側的迫切要求。總計起來，有以下幾點：

首先，解放和發展醫療生產力，提升醫療衛生服務的供給能力。醫療生產力就是醫療衛生服務的產出能力，在治愈疾病、增進健康、提升生活質量方面的貢獻率。鄧小平同志曾說過，科學技術是第一生產力。政府應當通過制度支持和人才保障，以帶動我國醫療技術的創新和醫療生產力的提高，使人民群眾不斷提高的醫療需求得以不斷滿足。同時，通過建立醫療衛生生產要素的流動機制，釋放醫療衛生要素提供者的創新活力和服務積極性，激勵他們面向民眾、開展特色醫療服務的熱情，讓醫療衛生資源真正“動”起來，解決基層醫療衛生人才不足、不優的問題。

其次，針對弱勢群體，完善醫療救助政策，體現醫療衛生服務的人本關懷。

我國的小康是不全面的、發展不平衡的小康。在社會發展過程中，總有部分社會群體，他們的生存能力極端低下，自身的吃穿住行用等基本問題都不能夠解決。這部分群體迫切需要醫療救助政策保障他們的基本醫療需求。西方有學者喊出“我們要市場經濟，絕不要市場社會”的口號，就是對市場法則運用于社會領域的抗議。針對社會弱勢群體，政府的扶助政策是幫助其重返社會、增強生存能力的關鍵一步，也是政府為人民服務的執政宗旨的重要體現。

3.厘清政府與醫療衛生服務提供者的關系

在醫療衛生服務供給側改革中，政府是醫療衛生服務的供給主體，但是要厘清政府與醫療衛生服務提供者的關系。管辦分離一直以來是學者們的呼吁，首先，中央政府與地方政府的事權分離應當成為今后供給側改革的一個重要原則。地方政府舉辦醫療衛生服務，中央政府應加強指導、監管和評價，通過完善制度，提升醫療衛生的治理水平。其次，強調政府主導不是政府取代市場，醫療衛生服務由政府主導也不是剝奪市場主體舉辦醫療衛生服務的權利。政府應逐漸健全政府監管、行業評價和人才流動制度，激發更多的優質市場主體成為醫療衛生服務的重要提供者，形成政府主導型醫療服務和民辦醫療服務有機結合、相得益彰、彼此支撐、共同發展的格局，提升醫療衛生服務的整體供給能力和水平。

總之，醫療衛生服務供給側改革中政府應當唱“主角”，充分發揮政府頂層設計的智慧，為新時期的醫療改革提供合理化路徑。當然，政府發揮主導作用也不意味著醫療衛生體制重回計劃經濟時代，強調醫療衛生服務的公益性也不等同于不要市場。政府主導型供給側改革要發揮政府更大作用，同時還要綜合運用市場手段和激勵機制，才能夠使醫療衛生服務既有供給的能力和水平，又有供給的熱情和動力。