PPP項目招投標階段風險分擔研究

張春娜

摘要：在城市建設熱潮中，政府主導的公共基礎設施項目占比較大，面對財政重壓和智慧城市建設的重大投資需求，強調政府和社會資本“風險共擔、合作共贏”的PPP模式廣泛應用。本文在對PPP項目招投標階段主要風險因素識別的基礎上，依據風險分擔原則，得出PPP模式項目招投標階段風險分擔結果，以便對相關研究者有一定的借鑒意義，為未來智慧城市公共基礎設施PPP項目風險分擔研究提供一定的理論參考。

關鍵詞：PPP項目；招投標階段；風險分擔；研究

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3024（2016）22-0049-01

前言

城市公共基礎設施項目建設PPP模式建設運營周期長、投資規模大、合同關系復雜、風險種類多，涉及政府、企事業單位等多元主體，參與雙方各有自己的目的與利益追求。因此，有必要對PPP模式下智慧城市公共基礎設施項目招投標階段的風險分擔進行分析，以確定風險的歸屬權，確保各參與方分擔到的風險與收益對等是項目成功的關鍵。

1PPP項目招投標階段風險分擔原則

所謂風險分擔，即風險要素在參與者之間進行合理的分配。風險分擔在滿足公平原則的基礎上，還應遵循以下幾條原則。

1.1公平原則。由于PPP項目的風險分擔主要通過合同的方式來進行劃分，因此在風險分擔時首先滿足公平原則。

1.2風險成本最小原則。風險成本最小是指如果風險由低成本者承擔，則可使風險承擔成本降到最低。風險分擔的目的就是項目總投資最小，哪一方控制或管理某一風險的費用最低，則由該方承擔這一風險。風險成本最小原則反映了PPP項目的共贏理念。

1.3過失原則。風險分擔歸責的對象取決于招投標過程中的過失方，哪一方引起風險，則風險就由該方承擔。例如社會投資者在投標過程中因負責人過失沒有按照招標公告要求制定投標文件而失去中標的風險由社會投資者承擔；公共部門應承擔把項目風險過多轉移給投資人而導致項目招投標階段談判失敗的風險。

2PPP項目招投標階段主要風險因素的分擔方案

2.1PPP項目招投標階段風險分擔框架。PPP項目風險分擔結果大多分為三種：公共部門承擔的風險、社會投資者承擔的風險、雙方共同承擔的風險。PPP項目在招投標階段風險分擔框架運作如下。

社會投資者首先根據其擁有的資源，對特許經營權草案中初始風險分配的結果進行評估，判斷其對公共部門轉移給它的風險是否具有規避能力。如果認為對轉移給它的風險具有規避力，則對其進行風險報價并在投標報價中反映出來，反之則需返回風險分析階段進行重新談判。公共部門對社會投資者提出的風險進行分析與評估，權衡各備選方案的利弊，了解風險對項目的影響，對于自己有能力控制或比轉移給社會投資者更有利于項目發展的風險要主動自留。某種程度上由于政府較社會投資者權威，故政府需主動承擔部分風險。對于雙方都不能完全獨立控制，或者風險事件所帶來的后果對雙方都可能產生影響如不可抗力風險，則需雙方共同承擔。

2.2PPP項目招投標階段主要風險分擔。（1）政治風險分擔。在城市公共基礎設施建設過程中面臨的政策及法律風險是社會投資者們很難預料和防范的，同時也難以控制。公共部門對于政策及法律變更的風險控制力相較于社會投資者強，應對風險所付出的成本也較小，基于風險成本最小原則，將其風險歸由公共部門承擔。政治及法律風險表現方式有多種，公共部門在進行城市公共基礎設施PPP項目招標時應慎重，雙方可在協議中約定因項目合同簽訂后與項目有關的政策和法律變化致使社會投資者損失達到一定百分值，政府要向特許經營權項目公司給以工期或費用補償；若超過公共部門所承受的一定范圍值，該風險將由公共部門和社會投資者公擔。（2）經濟風險分擔。基于宏觀市場經濟因素造成的經濟風險，公共部門和社會投資者雙方都缺乏控制力，無法利用上述風險分擔原則直接得出分擔結果。而應該利用彼此的優勢，雙方協作共同分擔此類風險。在風險分擔公式設計上可以考慮一定程度范圍內的風險由社會投資者自擔，超出后的風險由政府承擔。為了推動城市建設的順利進行，公共部門可以利用自身權威和組織優勢協調各社會部門為社會投資者提供經濟政策優惠，社會投資者可以利用編制投標文件和管理合同的專業技術規避此類風險。同時，在協議中應規定因經濟因素引起項目投資變化的，政府需按照協議價格與特許經營權項目公司進行結算。

3PPP模式下招投標階段風險的應對建議

3.1社會投資者風險應對建議。從風險分擔的分析中可知，社會投資者主要承擔經濟風險和投標風險，建議主要從以下三個方面著手：對一些風險損失小、發生概率低的風險選擇自留，后期通過索賠獲得應得的報酬；對于自身不能控制的風險可以轉移給第三方（保險公司，分包商等），估算轉移成本且反映在投標報價中；PPP項目在很大程度上依賴于政府的信用保證，對于政府不守信的風險，可在特許權協議中簽訂一系列條款，以達到風險規避的目的。

3.2政府部門風險應對建議。政府部門主要分擔的是政治風險和經濟風險。政府應對PPP項目帶來的風險可從以下三個方面著手：對參與PPP項目的政府相關人員定期進行PPP項目培訓，加強風險識別與風險應對能力的培養，完善有關PPP項目的法律法規制度和相關政策，營造良好的PPP項目投融資環境，使風險損失最小化；對自身不能控制的風險如政治風險可選擇向保險公司、信貸公司、投資擔保機構等投保，轉移風險。

4結語

總之，在城市建設的熱潮中，PPP模式必將作為各地城市公共基礎設施建設的主要模式之一。由于在智慧城市公共基礎設施PPP項目建設整個過程中，招投標階段是非常重要的，對于招投標過程中所存在的風險進行合理的分擔，是項目成功的關鍵。采用PPP模式并不意味著公共部門可以把全部風險轉移給社會投資者，政府只有主動承擔一定的風險，才能達到風險的合理分擔，并可降低風險管理成本。