論法規規章備案審查程序的完善

?文 /原欣

論法規規章備案審查程序的完善

文 /原欣

在我國，《立法法》《監督法》《法規規章備案條例》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律已經對備案審查制度作出了較為詳細的規定，但是由于理論研究的缺失和現實的窘境，這些制度規定的操作性令人擔憂，限制了該制度在實踐中立法監督作用的發揮。

法規規章；備案審查；程序完善

我國現行法律對于備案審查的程序規定，往往只具備概括性和原則性，這在一定程度上影響了立法監督的可操作性。從立法監督的運行過程來看，其程序可以分為立法監督啟動程序、受理程序、審查監督程序和執行程序。

一、受理階段的程序

在受理階段，我國立法應該明確規定提交備案審查的時間、備案審查的受理時限、受理形式等，這樣才能使備案審查監督制度做到有章可循。

筆者認為，對于法規規章提交備案審查的程序，應提前至法規規章公布之前，即未經過備案審查的法規規章，不得公布實施。同時將審查的時限確定為3個月，如3個月內，審查機關未出具審查處理決定，制定機關可自行公布。這樣就會提高備案審查的效力及約束力，使立法監督落到實處。當然，針對已經公布實施的法規規章，國家機關、社會團體、個人認為存在與上位法相抵觸的情形時，可以采取事后監督的方式提請審查。對于備案審查的受理時限，可以借鑒我國《訴訟法》的規定，將其確定為7天。當然，如遇到特殊的情形，可以根據相關部門的批準進行延長，但最多不得超過1個月。對于受理的形式，筆者認為，應當出具書面的受理決定告知書，明確受理與否的理由，如若受理，則需在一定期限內組織進行審查，審查過程如涉及比較復雜的問題，可以采用聽證會、專家會等形式，在充分調查的基礎上，作出處理決定。

二、審查監督階段的程序

筆者認為，在備案審查階段，對法規規章的合法性與適當性分析的程序可以參照以下步驟：一是審查機關先行研究分析。審查機關在受理備案審查后，應該先行查找有關法律依據，搜集相關資料，調查法規規章的社會效果，了解群眾意見，同時參考國外的相關制度等，在此基礎上，形成初步意見。二是請法規規章的制定機關到場說明理由。在初步審查中發現該法規規章存在問題時，可通知制定機關，要求其提供詳細的說明和理由闡釋。當然，由于立法的滯后性，法規規章的制定機關反映的現實需要往往會超出現有法律的規定。審查機關在審查時應妥善處理，在充分調查的基礎上，審查其存在的合理性。三是向有關部門征求意見、調研或請專家協助審查。某些法規規章的內容可能涉及多個部門的職責和利益，或者與其他有關部門有緊密聯系，而制定機關在起草法規規章的過程中，未能做到充分征求其他有關部門的意見，或者雖然征求意見，但雙方意見有不一致的地方，而制定機關未進行充分考量，而是按照自己的想法進行立法。審查機關在審查時，應征求相關部門的意見。一些法規規章可能涉及比較復雜的問題，或多個部門間對于主要問題無法達成一致意見，可采用召開座談會、論證會等形式，或征求領域內專家或學者的意見，在進行充分論證分析的基礎上，吸收其中的合理成分，使審查機關作出的審查意見更具有科學性，更完善。四是作出處理結論，報上級審批。在經過征求意見、討論溝通之后，針對不同的情況，作出不同的處理決定，報上級機關審批。

三、處理階段的程序

處理階段的程序實質上就是立法監督結論的實施程序。筆者認為，審查機關在審查后，可依據不同的情況作出以下幾種處理決定：一是維持。經審查，法規規章符合法律的規定，且合理適當，確實不存在違法問題的，應當予以維持，同時將維持結論告知提請審查建議主體。二是建議發回修改。被提起審查建議的法規規章在審查后，確實存在問題的，審查機關可建議制定機關進行修改。在規定期限內，如制定機關拒絕修改，審查機關則可責令其限期修改。制度機關可要求審查機關發出糾正建議函，對于審查后存在的違法或不適當的問題闡述明確后，制定機關應在收到建議函之日起的三十日內做出書面處理報告。三是暫停執行。對于已經公布實施的法規規章，在實踐中已經造成某些不好的影響，僅責令其限期自行修改是不能解決問題的，這種情況下，審查機關可責令制定機關暫停執行問題法規規章。四是改變或撤銷。若上述處理方式對于存在問題的法規規章，都無法很好的解決，備案審查機關則享有改變或者撤銷的權利。當然，改變、撤銷的處理結果應以書面的形式告知制定機關，同時說明理由。對于整體上不合法的法規規章可以整體撤銷，但如僅是個別條款不合法、不合理的則只需撤銷個別即可。五是其他處理決定。結合上述處理方式，審查機關應督促制定機關及時改正錯誤，及時了解糾正后的效果等。

周旺生主編．立法研究，第1卷．法制出版社，2000年版第437頁.

中國礦業大學銀川學院）