行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下的高校后勤新型監(jiān)管體系建立

樓 天 敏

(浙江大學(xué) 新宇集團(tuán)， 浙江 杭州 310027)

為了持續(xù)推動(dòng)高校后勤社會(huì)化的改革與發(fā)展，2010年，教育部發(fā)布了《高校后勤中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。《綱要》明確提出：到2020年，形成以“市場(chǎng)提供服務(wù)、學(xué)校自主選擇、政府宏觀調(diào)控、行業(yè)規(guī)范自律、部門依法監(jiān)管”為主要特征的具有中國(guó)特色的“新型高校后勤保障體系”，基本實(shí)現(xiàn)高校后勤服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化[1]4-5。新型高校后勤保障體系的建立與實(shí)施，使高校后勤管理體制產(chǎn)生了深刻的變化，也讓高校后勤監(jiān)管體系面臨著新的課題。高校后勤部門需要不斷創(chuàng)新與探索，以適應(yīng)高校后勤社會(huì)化改革的發(fā)展需求，適應(yīng)高校教學(xué)和科研發(fā)展的需要。

一、創(chuàng)新高校后勤監(jiān)管體系的必要性

在新型高校后勤保障體系下，高校后勤將實(shí)現(xiàn)管理職能、經(jīng)營(yíng)職能的有效分離，由獨(dú)立于高校的社會(huì)組織來承擔(dān)經(jīng)營(yíng)職能。也就是說，政府(包括高校)選擇和引進(jìn)社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源，由社會(huì)組織來為高校服務(wù)。政府(包括高校)在實(shí)現(xiàn)管理職能與經(jīng)營(yíng)職能分離后，通過強(qiáng)化監(jiān)管職能，構(gòu)建和實(shí)施監(jiān)管體系，督導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。因此，政府(包括高校)必須創(chuàng)新高校后勤監(jiān)管體系，適應(yīng)新型高校后勤保障體系的要求。

(一)高校后勤服務(wù)資源配置市場(chǎng)化必須強(qiáng)化高校后勤監(jiān)管體系

在新型高校后勤保障體系下，高校后勤服務(wù)改變了原有依靠計(jì)劃的資源配置方式，發(fā)揮了市場(chǎng)在后勤服務(wù)資源配置中的基礎(chǔ)作用，最充分地利用了社會(huì)資源補(bǔ)充高校后勤服務(wù)資源的不足，為高校教學(xué)、科研和生活提供了更好的后勤服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)高校后勤服務(wù)的社會(huì)化和高效化。由于這些后勤服務(wù)組織獨(dú)立于學(xué)校，在經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，擁有獨(dú)立的內(nèi)部管理權(quán)，享有高度的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)[1]5。高校與這些后勤服務(wù)組織是個(gè)矛盾體，既有做好高校后勤服務(wù)的共同目標(biāo)，也有立場(chǎng)、利益上的相互博弈。在這樣的情形下，如果不能按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，加強(qiáng)對(duì)后勤服務(wù)組織的監(jiān)管，就不能提高高校后勤保障服務(wù)市場(chǎng)的運(yùn)行效率，提高后勤服務(wù)的質(zhì)量，違背了高校后勤服務(wù)社會(huì)化改革的最終目的和要求。

(二)現(xiàn)有監(jiān)管體系存在的弊端需要新的高校后勤監(jiān)管體系

自高校后勤社會(huì)化改革開始以來，尤其在三次全國(guó)高校后勤社會(huì)化改革會(huì)議的推動(dòng)下，許多高校按照統(tǒng)一部署，紛紛實(shí)現(xiàn)管辦分離。這一過程中，也在嘗試建立一套適應(yīng)社會(huì)化改革需求的監(jiān)管體系。這套監(jiān)管體系的運(yùn)作模式為：將高校后勤分為學(xué)校監(jiān)管機(jī)構(gòu)(后勤管理處)和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)(后勤公司或外來企業(yè))，由學(xué)校監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立監(jiān)管制度和評(píng)價(jià)體系，實(shí)施監(jiān)管[2]127。但是，經(jīng)過這些年的探索與運(yùn)作，這套監(jiān)管體系的弊端已逐漸凸顯。

1.未能真正實(shí)現(xiàn)管辦分離導(dǎo)致現(xiàn)有監(jiān)管系統(tǒng)不順暢 目前，仍有部分高校擁有并將其高校后勤經(jīng)營(yíng)組織(后勤公司)作為學(xué)校的部處單位之一。高校后勤經(jīng)營(yíng)組織與監(jiān)管機(jī)構(gòu)(后勤管理處)在職能上是經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管的關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上，由于同為學(xué)校機(jī)構(gòu)部門，人員流動(dòng)互通，在關(guān)系維系上又有較多的人情因素，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管上只能“蜻蜓點(diǎn)水”或職責(zé)不清。有的雖然在形式上實(shí)現(xiàn)管辦分離，但在內(nèi)部體制機(jī)制上職責(zé)不清，影響工作，最終又合在一起；有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為事實(shí)上的學(xué)校與后勤經(jīng)營(yíng)組織之間的傳聲筒，是一個(gè)中間環(huán)節(jié)，反而導(dǎo)致兩者之間的矛盾，影響工作效率；有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接插手后勤經(jīng)營(yíng)工作，導(dǎo)致扯皮不斷。因此，當(dāng)前部分高校監(jiān)管機(jī)制不順暢的主要原因，還是在于未能按照新型高校后勤保障體系的要求，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)資源配置市場(chǎng)化，高校后勤服務(wù)、經(jīng)營(yíng)職能與管理職能分離，因而也就未能真正推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)高校后勤服務(wù)社會(huì)化。

2.現(xiàn)有監(jiān)管體系下監(jiān)管人才匱乏、專業(yè)知識(shí)貧瘠 按照新型高校后勤保障體系的要求，后勤服務(wù)、經(jīng)營(yíng)職能與管理職能應(yīng)該分離。但是，由于高校人事制度的高要求，現(xiàn)有監(jiān)管體系很難從社會(huì)上招聘到專業(yè)的后勤監(jiān)管人才。如果由學(xué)校后勤經(jīng)營(yíng)組織招聘專業(yè)人才，又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管職責(zé)不清，甚至存在重回老路可能性。再者，由于學(xué)校后勤經(jīng)營(yíng)工作涉及的專業(yè)范圍較廣，專業(yè)知識(shí)較為復(fù)雜，僅僅依靠學(xué)校事業(yè)單位體制，培養(yǎng)復(fù)合型的專業(yè)后勤監(jiān)管人才，需要花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間。而且，培養(yǎng)成功后，可能還要進(jìn)行輪崗。這樣，自然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管水平低下、專業(yè)化程度不高、監(jiān)管力量薄弱和監(jiān)管不到位等狀況。

二、建立以行業(yè)協(xié)會(huì)為主導(dǎo)的高校新型后勤監(jiān)管體系

新型高校后勤保障體系必須解決“誰(shuí)來管、管什么、怎樣管”的問題，對(duì)監(jiān)管的主體、客體、范圍及手段等做出明確的規(guī)定，建立健全責(zé)任追究制度。如果不能創(chuàng)新監(jiān)管體系，沒有明確的監(jiān)管規(guī)定，必將造成實(shí)際監(jiān)管過程中的無序與混亂，造成政出多門、多頭監(jiān)管、管制沖突，有利益爭(zhēng)著管，沒利益沒人管等現(xiàn)象。

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下的高校后勤監(jiān)管體系能適應(yīng)新型高校后勤保障體系的要求

高校后勤協(xié)會(huì)及各行業(yè)協(xié)會(huì)是從事高校后勤運(yùn)行、管理的企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人自愿組成的行業(yè)性非營(yíng)利性組織，如高校后勤協(xié)會(huì)、高校公寓協(xié)會(huì)、高校伙食協(xié)會(huì)、高校商貿(mào)協(xié)會(huì)等。筆者認(rèn)為，可以建立由高校后勤協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)，各高校共同參與和協(xié)助的新型高校后勤監(jiān)管體系，其具體的職責(zé)為：高校后勤協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)建立屬地高校的后勤監(jiān)管體系，包括監(jiān)管制度和監(jiān)管流程，根據(jù)各高校的具體需求，進(jìn)行具體的監(jiān)管，評(píng)估監(jiān)管結(jié)果的落實(shí)、改進(jìn)情況[3]77。各高校則根據(jù)具體實(shí)際，向高校后勤協(xié)會(huì)或其行業(yè)協(xié)會(huì)提出監(jiān)管需求，并負(fù)責(zé)落實(shí)高校后勤協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管結(jié)果的改進(jìn)工作。這樣，就有可能解決好現(xiàn)有監(jiān)管體系存在的各類弊端，有效實(shí)施監(jiān)管，適應(yīng)新型高校后勤保障體系的需求。

建立由行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的新型監(jiān)管體系，這是由行業(yè)協(xié)會(huì)存在的各種優(yōu)勢(shì)所決定的：

1.政府指導(dǎo)優(yōu)勢(shì) 高校后勤協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)是在政府教育行政部門的指導(dǎo)下成立的，在工作上與政府教育行政部門有較好的配合關(guān)系[4]7。這種關(guān)系有助于消除高校對(duì)后勤管理水平和服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)心，也可以讓學(xué)校放心后勤的整體管理水平、服務(wù)質(zhì)量和保障能力，專注于教學(xué)科研。

2.獨(dú)立客觀優(yōu)勢(shì) 高校后勤協(xié)會(huì)及各行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立于高校，與高校無隸屬關(guān)系。如果由行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)建立高校后勤監(jiān)管體系，對(duì)高校后勤經(jīng)營(yíng)組織管理水平進(jìn)行評(píng)判，對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)比，就有可能解決好現(xiàn)有監(jiān)管體系中經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管職能不清的問題，真正實(shí)現(xiàn)管辦分離[5]246。

3.專業(yè)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì) 行業(yè)協(xié)會(huì)由高校后勤系統(tǒng)各行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的人員組成，有一定的威望和影響力。在保持行業(yè)協(xié)會(huì)獨(dú)立客觀優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，由行業(yè)協(xié)會(huì)遴選的專家組成的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，根據(jù)高校的需求和安排，對(duì)后勤經(jīng)營(yíng)組織實(shí)施的管理與服務(wù)開展定期監(jiān)管、評(píng)價(jià)或暗訪等。這能在一定程度上保證監(jiān)管結(jié)果的客觀性，解決現(xiàn)有監(jiān)管體系下監(jiān)管人才和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足等問題[6]62。

4.制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì) 高校后勤協(xié)會(huì)及各行業(yè)協(xié)會(huì)由各類專業(yè)人才組成，視野較廣，能針對(duì)行業(yè)中存在的難點(diǎn)進(jìn)行理論分析和實(shí)踐探索，可以在制度上進(jìn)行后勤管理、經(jīng)營(yíng)服務(wù)及監(jiān)管的創(chuàng)新。這一優(yōu)勢(shì)，既提高了后勤管理和服務(wù)水平，也提高了監(jiān)管的有效性。近年來，各地后勤協(xié)會(huì)及其行業(yè)協(xié)會(huì)所制定的如高校學(xué)生公寓、高校食堂標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面的理論和實(shí)際的行動(dòng)充分證明了這點(diǎn)。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下的高校后勤監(jiān)管體系的運(yùn)作思路

把各高校的后勤監(jiān)管職責(zé)賦予屬地的高校后勤協(xié)會(huì)及各行業(yè)協(xié)會(huì)，需要在法律上賦予其法定地位及法定責(zé)權(quán)，在制度上理順監(jiān)管流程，在內(nèi)容上解決好監(jiān)管的范圍、手段，在業(yè)務(wù)上要處理好監(jiān)管體系評(píng)估問題。

1.在法律上解決好“由誰(shuí)監(jiān)管”的問題 由行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)的新型高校后勤監(jiān)管體系的建立與實(shí)施，涉及到一系列權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，所以，離開政府的法規(guī)與政策支持是萬萬行不通的。這需要完善法律法規(guī)，配套相關(guān)政策，應(yīng)該由國(guó)家及其教育行政部門制定和頒發(fā)相應(yīng)的法律法規(guī)，從法律上賦予行業(yè)協(xié)會(huì)相應(yīng)的法定地位及法定效果。只有這樣，才能使行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管體系真正有效建立起來并富有成效。

2.在制度上解決好“怎樣監(jiān)管”的問題 解決好“怎樣監(jiān)管”的問題由兩個(gè)層面組成：一是高校后勤必須真正市場(chǎng)化，高校不再具體經(jīng)營(yíng)后勤市場(chǎng)，高校的監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會(huì)。高校的職責(zé)是提出監(jiān)管需求，負(fù)責(zé)監(jiān)管結(jié)果落實(shí)職責(zé)；二是各項(xiàng)流程要得到有效建立。如果高校后勤不能實(shí)現(xiàn)管辦分離，其高校后勤市場(chǎng)就不能真正市場(chǎng)化和社會(huì)化。因此，各高校一定要首先解決好原有經(jīng)營(yíng)實(shí)體改制、資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)處置、國(guó)有資產(chǎn)或股權(quán)處置和轉(zhuǎn)讓等問題，并把其對(duì)高校后勤市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會(huì)。同樣，行業(yè)協(xié)會(huì)在建立監(jiān)管機(jī)制和工作流程時(shí)，要注意對(duì)整個(gè)監(jiān)管體系進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理并建立制度，尤其是要理清與高校的職責(zé)和工作銜接的關(guān)系、監(jiān)管制度的建立和監(jiān)管過程的控制、監(jiān)管結(jié)果的跟蹤及評(píng)定等。

3.在內(nèi)容上解決好“監(jiān)管什么”的問題 行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下的高校后勤監(jiān)管體系的監(jiān)管內(nèi)容，不能僅限于對(duì)高校后勤管理和服務(wù)過程的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)是對(duì)高校后勤經(jīng)營(yíng)組織全過程、全時(shí)空的監(jiān)管，具體包括市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、招標(biāo)細(xì)則制定、招標(biāo)的組織、監(jiān)管的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范、服務(wù)過程監(jiān)管、服務(wù)監(jiān)管結(jié)果的跟蹤及評(píng)定等。

4.在業(yè)務(wù)上解決好“體系評(píng)估”的問題 對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)下的高校后勤監(jiān)管體系的實(shí)施效果應(yīng)建立評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制。這個(gè)評(píng)估機(jī)制應(yīng)該由教育行政部門實(shí)施。教育行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)監(jiān)管制度的建立、監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行、監(jiān)管效果的評(píng)估等方面進(jìn)行有效的監(jiān)督、考核，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施的高校后勤監(jiān)管體系予以業(yè)務(wù)監(jiān)督和指導(dǎo)。

綜上所述，由于行業(yè)協(xié)會(huì)具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠解決好現(xiàn)有監(jiān)管體系存在的弊端，同時(shí)有助于消解高校對(duì)管理水平、服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)心，真正讓高校后勤市場(chǎng)化和社會(huì)化。這有助于推進(jìn)高校后勤社會(huì)化改革的深入，對(duì)建立起新型高校后勤保障體系有著較好的促進(jìn)作用。

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