限量放權后“模仿式”地方立法困局的破解之道

王仰文

摘要：修訂之后的《立法法》對設區的市實施的限量放權是我國立法體制的重大變化，也是十八屆三中、四中全會以來力求走出中央與地方關系怪圈的最新探索。限量放權的重大改革舉措，雖然為地方治理經驗的法治化吹來一股清新之風，但也使迅猛推進的“模仿式”立法轉而陷入尷尬的窘境之中。切實共享立法體制改革的制度紅利，實現地方事務治理的法治化與規范化，必須準確把握地方立法限量放權的初衷與要點，從注重問題導向與民意擔當的高度，著眼于“為誰立法”“立什么法”“怎樣立法”等關鍵問題，均衡各方利益博弈，做好配套制度變革，真正使地方立法平穩過渡與有效承接，及早擺脫“模仿式”地方立法的時代困局。

關鍵詞：地方立法 限量放權 立法模仿

中圖分類號：DF28 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2017）03-0091-09

執政興國，重在法治；富民興邦，重在法治。法治作為現代國家治理的基本方式，已經成為實踐依法治國的必然要求。尤其是在黨的十八屆四中全會之后，法治理念和法治精神正日益成為社會各界的廣泛共識。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過決定對《立法法》做出重要修改——賦予全國所有設區的市地方立法權，并明確開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區人民代表大會常務委員會綜合考慮確定。這一地方立法體制重大調整之后的兩年來，全國絕大部分設區的市都已經開啟了地方立法的新航程，邁出了有效解決本地事務、深入推進地方法治建設的第一步。可以預見，地方立法體制的重大調整，對于地廣物博、自然條件、歷史文化以及經濟發展水平不均衡的大國地方而言，具有不可或缺的重要作用。地方立法作為國家立法的重要組成部分，在引領、規范和調整、促進地方經濟發展，破解發展過程中遇到的難題等方面肩負重任、責無旁貸。在這一政策紅利的刺激之下，地方立法權的“有限開閘”猶如離弦之箭勢不可擋。地方立法的速度與規模，在狂熱與欣喜的沖動之下近乎野蠻地瘋狂生長。事實上，地方立法權的限量下放不僅事關非省會、非特區城市的國家地位，也與地方官員和地方利益的需求密切相連。地方立法權的限量下放，在推動地方事務治理體系和治理能力現代化，助力破解地方經濟社會管理瓶頸的同時，也逐步進入“模仿式”立法的困局之中。

一、限量放權后“模仿式”地方立法困局的時代表征

地方立法體制的歷史變革以及地方立法權的限量下放，表面上看是源于鞏固提升地方治理經驗成果、確保地方重大改革于法有據、引領推動地方各項事業順利開展的需要，根本原因卻是國家力圖通過制定規則來促成市場秩序的穩定與發展，進一步推進地方自我治理、改善地方法治環境，進一步激活自身活力，借地方立法權拓展給予地方的軟性探索規則成為正式法律規則的機會，也就是所謂的“強制性制度變遷”。換言之，地方立法權限量下放之后，一般地方在社會發展和管理上，可以擁有更大的獨立性，可以根據地方特色來推動地方發展。現時期，正是基于“立足于本土，歸屬于全國”的邏輯主線，各地在探索社會發展和管理更大的獨立性和自主性的同時，普遍力爭讓“本土的規則”探索在全國層面可以呈現示范意義。以此模式開啟的地方立法格局，在立法產品、立法技術、立法管理上普遍表現為借鑒、移植、學習、模仿。值得注意的是，地方立法權限量下放之后，各地根據實際需求出臺的地方立法，在有助于提升社會的法治化水平、社會發展和治理水平的同時，也在短期內造成了“模仿式”立法的困局。從現有的部分地方立法情況觀察，一般地方的“初學乍練”往往是對上位法設計的簡單重復，有的甚至是對其他地方立法的直接移植與抄襲，同質化現象比較明顯。

首先，在立法政績功利性誘導之下，“模仿式”地方立法數量迅猛增長。長期以來各地的發展實踐表明，缺乏立法權已經在一定程度上制約了城市的活力，法律和省級法規的“大鞋”讓一些城市“穿”著“不合腳”的問題愈加突顯。有限度的權力下放，可以將原有各地先行先試的軟性“指導性意見”轉成剛性地方法規，從而借助“法規身份的轉變”，讓這一“規則試驗田”充分產生價值。然而，近兩年的實踐表明，一些地方一哄而上的立法“大躍進”還是遺憾地發生了，從諸如四川巴中、河南安陽、湖北咸寧、廣東茂名等地公布的2016～2020年立法規劃的名單上就不難看出這一點（見下表）。

各地5年間立法規劃的數量普遍在15項以上，在河南安陽甚至直接提升到25項，年均達到5項。盡管對于立法規劃的數量沒有準確科學的衡量指標，但是設區的市立法應“少而精、有特色”無疑是一個基本要求。在普遍面臨立法能力難以匹配、立法人才比較稀缺的背景下，過多追求立項數量，立法質量必然難以保證。大江南北各地立法項目“大干快上”“急于求成”“貪大求全”的背后，實際上隱含著地方官員刻意追求立法政績的現實考量。地方黨政權力對立法權的過度“關心”已經成為立法權擴容必須直面的最大困局。

其次，地方“模仿式”立法對法律規則的不必要重復損害了中央立法的權威。自20世紀80年代較大的市獲得立法權以來，其制定的現行有效的地方性法規有2600多件，創造了地方立法史上的奇跡。不可否認的是，地方立法權限量下放的同時，也伴隨著突出的不必要重復問題。盡管隨著改革開放的深入，立法技術的提高和立法理念的改變，簡單的重復性立法所占比例正越來越小，但同質性立法過多，有效規范缺位的結構性問題，自上世紀80年代后期備受關注開始，理論界和實務界一直沒有有效化解這一難題。有學者選取4部由省市制定的消費者權益保護條例進行比較后發現，與上位法《消費者權益保護法》文字重復50%以上的法條數占各自總條款數的比例，均達到三分之一左右。當然，在法律淵源多元化的整體格局下，考慮到立法體例的完整性和內容表達的實際效果，立法重復實屬正常，且難以避免，但地方立法對上位法的不必要重復不僅“無用”，而且“有害”。

地方立法的合理性在于它是各地根據實際情況對上位法進行“細化”和“補充”，而如果地方立法僅限于立法目的和宗旨的“上傳下達”，在條文上大量重復和照搬照抄中央立法或者上位法的“模仿式”地方立法，“不僅徒增法律運行的成本，而且損害了中央立法的權威，貶抑了地方立法權的應有功能”，事實上，如果把國家專屬立法權的內容抄錄到地方性法規上來，不僅涉嫌侵犯國家立法權，模糊央地立法分權的法定邊界，“抵消法律和行政法規通行于全國的效力”，而且，也極易引發對國家立法初衷的歧義。除此之外，過多不必要的內容重復，帶來立法草案審議的延宕、立法條款適用成本的增加以及“二次守法”義務的加重，最終損害了國家法治形象與尊嚴。

更為重要的是，雖然在本次《立法法》修訂文本中，特別增加了“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”的表述，但是由于《立法法》并沒有規定重復立法的后果和責任，這一法定表述實質并不具備可操作性。在實際的備案審查中，也幾乎沒有因為地方立法的重復而予以撤銷或要求修改的先例。

再次，地方“模仿式”立法難以突出體現立法預期的地方特色。地方立法特色包括地方性、創新性、針對性和可行性，表現形式方面也可以呈現出不同的類型，如資源特色、教育特色、環境特色、民生特色、科技特色、經濟特色、旅游特色、文化特色、人口特色以及民族特色等。地方立法特色是地方立法的生命，地方立法制定的好不好，管不管用、能不能解決地方發展中的實際問題至關重要。這也是衡量地方立法質量優劣和法條內容能否得到有效施行的重要標準。

按照合理的授權預期，巨大的地區差異性為地方立法權的運用提供了足夠的拓展空間和創新機會，各地立法主體可以充分考慮“地方性知識”對城鄉規劃與管理、歷史文化保護以及環境保護等事項進行個性化設計和供給，從而使得地方立法避免“三世同堂”“四世同堂”的窘境。但是，現有的地方立法由于缺乏對本地事務管理情況的清晰認識和準確把握，在最核心、最關鍵的特色問題上缺少應有的發現與堅守。地方立法的品牌個性不夠鮮明，模仿痕跡濃厚，趨之若鶩的地方立法給人的印象仍停留在類似“中國制造”所象征的低端含義中。正如伯納德，施瓦茨所論述的：“不管兩個國家的背景和傳統如何相似，將一種法律制度從一個國家原封不動地轉移到另一個國家的做法是不可取的。”其實，真正的“地方立法”不應是僵化的教條主義的東西，而是根據地方實際立法需求進行產品和服務創新的前提下，保持和強化區域經濟社會發展原有的定位和特色。僅僅照抄一些看似簡單易行的做法，卻在最關鍵、最核心的部分沒有做出應有的努力，就無法賦予立法以活的靈魂，這樣的移植式、照搬式模仿不但毫無意義，還會誘致更多的實施窘境，如無實際調整對象、被社會規避等等，耗時費力的地方立法往往被束之高閣。

二、限量放權后“模仿式”地方立法困局的形成原因

地方立法權的調整與擴容，使享有地方立法權的城市從49個增加到284個。立法權的獲取對于“初學乍練”的地方政府來說是一把雙刃劍，這一變革在帶來更大自主權的同時，也隱含著嚴峻的挑戰和政策風險。從較大的市立法二三十年的實踐來看，它們大多都經歷過“低端鎖定”和“粗放式增長”的初期階段。現在看來，一些所謂的地方立法成功案例，實際上只是進入治理軌道繼續模仿立法的“偽升級”。地方立法過多過濫、長官意志、利益固化等是必須認真思考、嚴謹作答的重要考題，實際上并沒有回答完好。有些普遍存在的立法難題甚至直接體現到地方立法條文中，社會公眾的利益和城市的經濟社會發展遭到無法挽回的損害。在質疑和擔憂的氣氛中，新《立法法》賦予的“普惠制”地方立法權，對于地方立法梯隊的新兵而言，首先要理解問題，追根溯源，對于限量放權之后“模仿式”地方立法的困局進行理性的成因分析和具有憂患意識的前瞻性思考。

首先，“模仿式”地方立法困局的產生源于官員政績與主體權威性重塑的現實考慮。毫無疑問，中國央地分權改革的游戲規則刺激了地方政府謀求經濟發展以獲取較大財政收益的熱情，同時也激發了地方政府間的立法競爭，從而在立法質量難以準確衡量的前提下，對立法項目數量的政績性考量在很大程度上對立法官員產生了強烈的誘導和激勵。黨的十八屆四中全會提出，把法治建設成效納入政績考核指標體系。作為一種典型的稀缺性資源，政績的獲得在一定程度上也需要消耗經濟、社會、自然等各類稀缺資源。與此同時，所獲得的政績本身又可以作為更為珍貴的稀缺資源為地方政府創造可觀的經濟、政治效益以及官員晉升的政治資本。不談地方立法，似乎就不關心中國政治；不加快地方立法，就不會有政治前途。在追求經濟利益和政治業績的雙重驅動之下，在限量放權的地方立法過程中極易催生地方政府的機會主義傾向，以地方立法數量的顯見政績最大限度地實現地方利益和官員自身利益，從而陷入美國政治學家塞繆爾，亨廷頓提出的政績困局之中。

此外，“全面推進依法治國，一個十分重要的方面，就是人民代表大會對政府、法院和檢察院等法律實施系統進行更加有效的監督”。四地方人大作為地方最高權力機關，擁有決定權、監督權、人事權等多項法定職權。但是，由于長期以來地方人大的權威性一直沒有真正樹立起來，在很大程度上是作為“橡皮圖章”存在的。“地方人大決定重大事項還普遍流于形式，依法實施監督還處于程序性階級，人事任免僅僅起著辦手續的作用”。而地方立法權作為地方人大的核心權限，這一權力的行使和運用可以補齊地方人大的職權短板，可以更好地通過法規制定權力來強化決定權和監督權，從而強化地方人大的權威性。因此，地方立法權一旦有限開閘，便迅速激活地方人大擴大權力運用空間的欲望。人大權力“生態圈”的整合與重構正在形成。正是這種長期被壓抑的擴權沖動，某種程度上其實也拖累了地方立法走進了一個莫名其妙的困局之中。

其次，“模仿式”地方立法困局根植于地方傳統的權力運行框架體制。依法賦予設區的市立法權是黨中央作出的重大決策，是一般地方多年的期盼，也是貫徹實施《立法法》的重點。但設區的市立法作為一項新生事物，給地方立法力量以及利益協調帶來艱巨的挑戰。

一是地方立法體制的重大調整，觸動了既有立法體制附隨的眾多利益。地方人大在立法中發揮主導作用本應該是無可厚非、沒有爭議的一項法定職權，但是在實踐中，這種主導作用在地方人大卻發揮得不夠突出和理想，不僅對“人大主導”的理解有著較大的差異，而且在立法實踐中還習慣于援用舊有的立法傳統和工作做法。雖然部門起草法規草案具有“得天獨厚”的優勢，其他單位和個人都無法取代，而且也不能認為部門起草就等同于部門利益保護，但是，從立法實踐看，相當多由部門起草的草案中滲透、浸潤著濃厚的部門利益色彩，讓立法走樣、變味甚至變質，“法律部門化、部門利益法制化”的現象并沒有徹底杜絕。

二是在有法律實踐經驗的專職委員難以短期匹配到位的情況下，面對日益繁重的立法任務，各地相繼開啟了委托“第三方”主體參與立法的探索與嘗試，借以彌補立法機關自身立法資源的不足。“這對于加快立法進程，改變立法滯后現狀，有效遏制部門公權力濫用起到了重要的作用”。但同樣令人擔憂的，還有“第三方”主體參與范圍、程度不同所帶來的理想化、務虛化。從草案體例設計到條文內容表述，都帶有較為嚴重的理想化傾向，看似精心設計的中立方案，實際存在著忽視實踐中的可能性并有湮沒在純理論迷霧之中的危險。另外，如果賦予委托“第三方”參與過多的立法任務，并將其視為包治立法尋租的“仙丹妙方”，無疑會有損于地方人大立法的權威。“輕則淪為一場‘政治秀，使立法部門推卸責任、轉嫁負擔；重則使立法部門打著購買服務的幌子變相擴大自身權力，產生新的‘權力尋租，直至權錢交易，滋生‘立法腐敗”。

三是放棄充實配齊專門委員會和工作委員會的力量，而強調人大主導的委托“第三方”參與立法的模式探索，不利于地方人大立法工作回歸本位。新常態下的地方人大工作不乏創新意識，但是從立法實踐看卻沒有跳出固有的思維模式和懶政思維方式。在法規設計上盲目追求立法的系統性和完整性，習慣于搞法典式的地方立法。在獲取地方立法權之后，在狂歡與熱情的觸動下，地方立法研究服務基地開始或者批量建設，或者星羅棋布點綴在各城市之間。地方人大通過模仿與學習建立起來的看似十分強烈的創新意識和看似十分積極的創新努力，卻表現為積極的惰性。換句話說，簡單、輕松、有效的拿來主義，既讓地方人大迅速感受到高效立法的甜頭，也滋養著地方人大自身的懶惰習性，無法實現立法工作本位的盡早回歸。

再次，“模仿式”地方立法困局的產生還與防范法律沖突風險的謹慎態度密切相連。嚴謹細致是我國國家機關在長期的革命斗爭和改革實踐中形成的傳統優良作風，是對各級公務人員最基本的職業道德要求，也是地方立法機關干事創業、爭先創優的基本立足點。但是，這一優良傳統在特定的地方立法實踐中卻顯示出另外的圖景。

一是盡管修訂后的《立法法》對各個立法主體的權限和關系作出了相對明確的規定，但由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會實踐的變化發展，對于限量下放的地方立法權范圍和界限的理解與把握，還是讓地方立法的參與主體倍感困惑。如對地方立法權限范圍，即“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等三個方面的理解，到現在為止依然存在諸多的分歧和疑惑，地方立法權限仍然需要進一步明確界定。

二是地方立法工作具有較強的政治性、專業性、理論性和實踐性，建設結構合理、業務精良、運作高效的專業團隊，遠比立法創新和突出特色更具有挑戰性。有立法專職委員，并不一定就代表有立法專家。立法專職委員的專家化以及地方立法的原創性，將是地方立法能否最終走向成熟的關鍵。原創性立法不僅是地方治理的需要，也是后法律體系時代立法工作重心轉移的需要。不過，這種原創性也意味著立法過程的一次冒險。正是由于既具備專業素養又具備法律專業知識團隊的缺席，地方立法實踐中還普遍存在對原創性立法的認識弱化。地方立法部門對立法創新是謹慎的，甚至于沒有堅持實事求是、因地制宜的立法原則，沒有堅持問題導向，生怕創新的法規、規章遭致社會公眾的非議和質疑，甚至司法適用的挑戰與排斥。最終，地方立法權在限量下放之后雖然遍地開花，卻大多沒有實現預想的超越或變化，體現鮮明地方特色的個性立法微弱且孤單。

此外，由于網絡、媒體的發達也給地方立法之間的模仿、克隆提供了前所未有的便利，以互聯網技術為支撐的地方立法新機制開始形成，極大地挑戰甚至威脅著原創性立法的萌動，地方立法的同質化趨勢嚴重，大多數實施性立法都選擇了具有整全性的“條例”而非專門的“實施細則”。可見，致使限量下放的地方立法權在實施兩年之后所遭遇的尷尬與悖謬，其原因不止在立法體制，還有觀念和傳統。

三、限量放權后“模仿式”地方立法困局的突圍路徑

無論是借口“方便管理”，還是“細化落實”所進行的“模仿式”地方立法，不僅會導致法律條文的過度臃腫，法律體系內容的龐雜膨脹，也直接有違央地分權的立法本意。必須有效化解“模仿式”地方立法的現實困局，真正讓地方立法可以堅守“不抵觸、有特色、可操作”的三項基本原則，充分發揮地方立法根本性、全局性、長期性制度保障作用。

首先，突破“模仿式”地方立法困局需要地方立法主體持續增強大局意識和服務意識。不難發現，中國各設區的市在經濟快速發展的同時，也暴露出不少問題。其中，城鄉規劃與管理、環境保護、歷史文化保護等領域的法治化程度相對比較低，更需要地方切實負起責任，加強精細化管理。尤其是最近幾年，受經濟下行壓力加大的影響，新城鎮化建設、環境保護等領域矛盾易發、多發。必須與時俱進，緊跟時代步伐，不斷深化立法指導思想，強化立法主體的大局意識和服務意識，以科學的立法理念指導地方立法工作，切實提高地方立法質量。

一是要修正革新領導干部的立法政績觀。政績觀是領導干部工作的價值取向和行為準則，正確的政績觀是引導和激勵各級公務人員認真履職、積極進取的觀念保證，是實現公共政策目標的精神基礎，同時也是國家機關獲得公民認同、增強合法性基礎的心理前提。一些地方在立法過程中之所以“大干快上”，借助于“加強地方治理，提高地方積極性”的口號大搞立法“形象工程”、“政績工程”，關鍵是“政績觀”出了問題。要提高立法質量，必須樹立“功成不必在我任內”的科學理念，堅持腳踏實地埋頭苦干，力戒形式主義，反對急功近利，使地方立法經得起實踐的檢驗、人民的檢驗和歷史的檢驗。

二是要克服地方立法過程中存在的立法怠惰現象。隨著國家治理現代化的深入推進和地方立法主體的批量“擴容”，也對地方立法的質量提出了更高的要求。本來，地方立法的主要功能在于實施性、地方性和先行性。其中，最為根本的就是對法律、行政法規的細化補充、拾遺補缺。在立法力量不足的情況下出現的地方立法大量復制或者抄襲上位法的現象，究其實質屬于立法不作為，其根源即在于立法主體的怠惰。突破“模仿式”地方立法的關鍵因素在于，地方立法主體本身必須堅持從客觀實際出發，堅持問題導向，克服立法怠惰，找準對策，系統提出解決實際問題的制度安排。

其次，突破“模仿式”地方立法需要地方立法主體推進創新性立法。隨著一般地方立法工作的推進，急功近利和風險規避無時不在“碾壓”著地方立法的地方性和原創性，這是時代的特征，也是不爭的事實。但是，“地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法”。地方立法的生命力在于地方特色，地方特色體現了地方立法存在的價值。因此，突出地方立法的地方性和原創性，就必須把地方人大在立法工作中的主導作用貫穿始終，尤其應注重發揮地方人大在法規立項中的主導作用。由于歷史形成的立法體制和工作機制，實踐中地方人大在法規立項方面的主導作用并沒有充分發揮。一些地方人大對法規立項的必要性與可行性等實質要件把握不準，法規立項并不是根據客觀的立法需求而定，而更多是基于各政府部門工作要求進行平衡的產物，嚴重影響了地方立法的地方性和原創性。事實上，地方人大堅持主導法規立項是地方立法具有地方性和原創性的前提和基礎。為此，地方人大應當準確把握、嚴格審查評估立項的實質要件，著力在立法起步環節上下足功夫，突出“確有必要立法、立法具有可行性”，逐步實現由“做選擇題”向“做論述題”轉化。

另外，地方立法不必片面追求立法體例的完整。地方立法的全部空間即在于細化和補充國家相關上位法，主要是缺什么補什么，需要什么就立什么。實踐中片面強求立法體例完整性的做法，往往使得法條中充斥著原則性、宏觀性、綱要性、提倡性、號召性、宣示性、指引性的內容，這或許有助于提高部門或行業的重要性，便于基層查找執行，但卻無謂地浪費了立法資源。雖然對于優秀立法文本和地方治理經驗的學習模仿，是任何一個地方立法都會經歷的必要階段，但是，脫離區域實際的抄襲或者“邯鄲學步式”的模仿永遠不應該是地方立法的捷徑。地方立法應當緊密結合本地重大發展戰略和重大決策實施，把著力點放在有效解決當地經濟社會發展的特殊矛盾和特定問題上，力求不跟風、不攀比、不喊空洞口號、突出地方鮮明特色。

要將“問題導向”貫徹在地方立法工作中，直面問題，解決問題，著重對上位法未作出規定的進行補充，對規定得過于原則的內容進行細化，制定具有鮮明個性和地方特色、能夠解決實際問題的法規。特色是外在表現，管用是根本之實。針對當地經濟發展和社會建設中出現的新情況、新問題加強立法，把有限的立法資源用在創制性立法、自主性立法攻關上，先行先試，為國家立法積極探索積累經驗。地方制定的“小立法法”宜明確規定：市政府提交的立法草案凡是照抄上位法、援引上位法的條文一律不寫，草案中如有照抄內容一律刪除。力求突出地方立法的單一化，立法體例“小而精”。這不僅有助于突出體現地方立法的重點，也可以使立法文本一目了然，使部門利益無處藏身。

再次，突破“模仿式”地方立法困局必須注重立法資源的充分利用。為適應社會發展，推進地方立法同樣也需要深化法治供給側改革，把立法產品與社會民意對立法的需求對接起來。客觀而言，堅持立法為民的根本宗旨，貫徹依法治國與實事求是的思想路線，使地方立法充分體現黨和人民的意志，通過立法引領和規范改革與發展大局，以立法切實解決人民群眾的實際問題，實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益，一直是地方立法主體最簡單、最直接、最樸素的工作追求。相比于這一客觀需求，地方立法過程中對于立法資源的開拓與利用還有相當大的提升空間。

一是要健全立法機關和社會公眾的溝通機制。在日常政治社會實踐中，社會公眾的立法參與更多依賴于行政攤派形式來完成。在地方立法前期問卷調查、座談會、論證會、公共聽證會等調研活動中，無論是定點選取還是隨機抽調，都主要是基于行政隸屬關系的強制性來實現相對廣泛的配合，這種現實情境下的強制性要求，很難真正贏得社會公眾的理解與支持，民眾對于立法內容上的情緒評判，也會在相當大程度上影響到立法參與的實際效果。因此，必須建立相應的制度性激勵機制和信息反饋機制，充分發揮社會各界在地方立法協商中的作用。積極探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制和辯論制度，明確規定專業人士深層次參與地方立法的權責內容，突出專家的代表性，及時把公眾對立法需求的共同意志反映上來，把最能體現民意的呼聲和要求及時傳遞上來，為立法工作提供重要智力支持。

二是要充分利用網絡立法資源拓展民主參與的渠道和形式。當前，地方立法的民主參與渠道多集中于由各專門委員會組織的聽證會、座談會、論證會等活動。新常態下的地方立法可以進一步拓寬公民有序參與地方立法的廣度和深度。可以將協商民主引入地方立法，通過網絡平臺、廣播電視、報刊、電子郵件、電話信件等形式，及時在平臺上發布立法動態信息，并就立法中的熱點問題先行提示，引導社會力量互動交流，甚至交鋒爭論，激發民眾的參與熱情。充分利用網絡論壇協商等新形式拓展公民個人以及社會團體表達意見、參與立法的途徑，提高社會立法參與度，最大限度地凝聚立法共識。同時，對于實際效果并不理想的基層聯絡點，則可以考慮取消。真正使地方立法工作機制邁出民主化、科學化的實質性步伐。

最后，突破“模仿式”地方立法困局需要建立健全地方立法效果的評估與審查機制。地方立法是一項實踐性很強的社會活動，檢驗地方立法質量高不高、地方特色突不突出，主要看法規施行的效果如何，能不能在調整社會關系、解決實際問題中發揮出應有的作用，這就需要立法效果評估與審查。@地方立法的實施效果是檢驗一部地方立法是否具有科學性、是否被公眾普遍遵守和認可、立法本身及實施環境是否存在問題的基本標準。立法效果評估是近年質量型立法興起后，立法科學化發展的一個重要成果和經驗總結。立法效果評估強調對立法的實施效果作出全面、客觀、真實的判斷，既包括主觀方面的考量，也包含了客觀方面的考量，既有定性的評價又包括定量的評價。立法效果評估指向的是立法質量問題，其主要作用在于對既有立法的經驗總結和偏差糾正。

當前，在立法效果評估的主體模式中存在諸多的不同類型和嘗試，但更多屬于地方立法主體的自查自評。既當“裁判員”又當“運動員”的自查自評，不僅違背了正當法律程序的本質要求，也與全面推進依法治國、加強法治建設及我國創新社會管理的內在要求背道而馳。筆者認為，地方立法效果評估的主體應當由獨立“第三方”來承擔。在獨立“第三方”進行效果評估的基礎上，還應當以通行的合法性、合理性、實效性、協調性、立法技術性指標為基礎，增加對地方立法的個性特色、重復性立法等評價指標，以使地方立法效果的評估結果更具有針對性和全面性，為后續工作提供科學準確的參考依據。需要強調的是，地方立法的效果評估本身并不是目的，而在于通過立法效果評估，促使立法評估成果的轉化和應用，“對癥下藥”，督促地方立法質量的提高和立法特色的鮮明，減少“模仿式”地方立法的幅度、程度和頻度。

隨著“普惠式”地方立法權的限量下放和地方立法進程的持續深入，人們對于地方立法寄托了前所未有的希望和憧憬。地方立法中的細節和疏漏時時牽動著公眾的神經，反映出社會公眾對地方立法針對性、實效性、科學性、民主性以及創新性的急切與渴望。也正是因為這個原因，國人對司空見慣的“模仿式”地方立法大都能有包容之心和笑納情懷，唯獨對“模仿式”地方立法的“立得住”“行得通”“真管用”求全責備。筆者認為，破解“模仿式”地方立法的現實困局，應該拋棄復制化的快速立法戰略，即使在短期內難以擺脫對上位法或其他立法的習慣性依賴，也應該按照“四個全面”戰略部署的要求，以更加務實的改革創新精神，積極探索做好地方立法的路徑和方式，最大限度地防范和控制潛在風險和隱患，才能更好地昂首向前。