完善鄉級土地利用總體規劃 切實提高土地利用效率

張旭+馬祥貞

摘要：土地利用總體規劃調整完善工作對于提高土地利用率，改善生態環境問題具有重要的指導意義。當前我國土地利用總體規劃調整完善工作在不斷深化的同時，其作用也日趨明顯，這就需要在結合實際需求的基礎上，對土地利用總體規劃調整完善工作進行深入研究及思考，以期為后續工作的高效開展提供保障。本文從土地利用總體規劃的作用入手，分析了規劃調整的必要性，而后從相應細化層面上提出了調整完善的優化對策。

關鍵詞：土地；總體規劃；完善

中圖分類號： F299.23 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.048

土地利用總體規劃調整完善是在完成土地利用總體規劃中期評估的基礎上，依據“二調”成果數據，適時調整耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規劃規模等為主要內容的規劃完善。本文結合鄉鎮國土資源工作經驗，從本輪土地利用總體規劃完善調整工作實踐出發，介紹本輪規劃調整完善工作。

在我國五級土地利用規劃體系中，鄉級土地利用總體規劃是調整完善土地利用總體規劃的重中之重。本輪規劃調整完善，是貫徹落實黨中央、國務院對新時期國土資源工作的新要求，是落實最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度的根本要求，是推進新型城鎮化和城鄉一體化發展的重要保障，也是提高土地利用統籌管控能力和加快建設法治國土的客觀要求。

1 完善鄉級土地利用總體規劃調整

本輪土地利用總體規劃（2006年～2020年）實施以來（以下簡稱“本輪規劃”），受行政區劃變動、原方案的實施利用、農業產業化結構調整、供給側結構性改革等多種因素的影響。特別是在原方案的實施過程中前瞻性，逐漸在空間布局、建設用地區位條件、管理手段等方面暴露出與新形勢不相適應的地方。因此，對鄉級本輪規劃進行調整完善，是適應社會經濟發展的必然選擇。

1.1行政區劃的大幅變動

近年來，特別是鄉鎮行政區劃變動后，給小城鎮經濟建設帶來了很大影響。合并后的鄉鎮政府所在地發展勢頭更猛，擴張迅速，用地需求大。而被撤銷的鄉鎮原址，原有的居民特別是經商人員逐漸遷移，對原有集鎮發展影響較大，有的甚至逐步萎縮。鄉鎮建設用地的供需格局已發生了實質變化，原有規劃對鄉鎮用地的總體安排和布局已經不能適應新的發展形勢。

1.2規劃實施可行性有待加強

本輪規劃初期為2006年，面對當時編制規劃的前瞻性、公眾參與度以及規劃編制與其他城建規劃、環保規劃、“十三五”規劃、水利、交通、能源等銜接匹配度不高。尤其是建設用地與后備資源開發定位、定量與經濟發展用地實際需要出入較大，高效集約利用土地情況較差，土地利用率低，規劃實施的科學性和可行性有待加強。

1.3農業結構的調整變化

十八大以來，習近平總書記關于新農村建設的系列講話精神，突出以改善農村人居環境為目標，做出了一系列調整。特別是吉林省提出到2020年全省基本實現村村有規劃的總體要求，村莊規劃近幾年將陸續開展，滯后于土地利用規劃，兩個規劃不同步。與規劃編制的初衷“規劃引導，規范用地程序”相悖，這就促使本輪規劃調整必須與村莊規劃充分協調，在土地利用總體規劃的控制和指導下，最大限度地與村莊規劃對接，將村鎮規劃的有關內容納入土地整治規劃，補充和深化土地利用總體規劃的安排。

2 鄉級土地利用總體規劃調整完善工作的重點內容

鄉級土地利用總體規劃作為系統中的塔基至關重要，這項工作做好對于自上而下指導，自上而下編制土地利用規劃以及系統開展土地管理工作發揮著基礎作用。本輪鄉級規劃調整完善工作需要重點關注五大問題：指標問題；布局問題；新農村建設問題；產業集聚區問題；交通水利能源問題。這五大問題也是完善工作的重點。

2.1指標問題

按照現行建設用地總規模，在縣域內可以進行平衡調整，耕地保有量和基本農田保護面積不變。對于建設用地的方面：綜合考慮資源環境承載力、社會經濟發展水平，鄉鎮本級特色產業發展，合理確定建設用地規模，更科學合理和符合實際需求，結合原規劃安排的剩余量，在保持新增建設用地規模原則不變的前提下，合理分配，平衡區域用地指標；對于耕地的調整方面：應在數量上落實實有耕地面積作為基本穩定的要求。除國家生態退耕還林及新開墾用于建設項目“占一補一”外，其他耕地都應保護起來，保證耕地保有量相對穩定。此外，應堅持耕地質量與數量并重的原則，確保把優質耕地和經過土地整治的其他耕地優先保護起來；對于基本農田的調整方面：應嚴格遵循布局穩定、數量不減少、質量有提高的原則，剔除現狀為非耕地、耕作層已被破壞的耕地。重新梳理城市周邊、道路沿線未劃入基本農田保護區的現有耕地數量、質量及分布狀況，結合城市開發邊界和生態保護紅線，將城市周邊、道路沿線尚未劃入的優質耕地劃入基本農田，實行永久保護。

2.2布局問題

本輪規劃重點是優化基本農田布局和優化建設用地布局。難點是對城鎮周邊、交通沿線等優質耕地劃定永久性基本農田，也是本次土地規劃調整完善的核心和關鍵。特別建制鎮中心區域要在當地鄉鎮政府統一領導下，充分聽取發改、住建、規劃、環保等部門意見，調整優化的一個重要前提是，允許建設區和有條件建設區的規模指標，不能突破；根據規模剩余量多少，進行優化。優先安排重點建設項目用地及即將啟動項目，以供給制約和引導需求，統籌安排各類用地，將安排調整優化后的允許建設區和有條件建設區內，不劃定永久基本農田。

2.3新農村建設問題

通過規劃引導，規范用地審批程序。新時期下，以生態建設農村宜居環境等，需要大量建設農村文化廣場、村委會辦公室、農村居民點整合，建設用地增減掛鉤項目，土地開發整治項目。在土地利用總體規劃的控制和指導下，做好中心鎮和中心村建設規劃的銜接工作，村莊和集鎮規劃應當與土地利用總體規劃相銜，將村莊規劃的有關內容納入整治規劃，補充和深化土地利用總體規劃的安排。

2.4產業聚集區調整問題

產業聚集區一直被吉林省委、省政府定性為科學發展載體，高度重視、極為關注，一直在推進、完善和提高，也是用地保障的重點區域?，F階段主要是推動產業集聚區“五規合一”。要求在鞏固產業集聚區總體發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃“三規合一”成果的基礎上，加強與生態環境規劃、區域公共服務基礎實施規劃的銜接，實現“五規合一”。依托具有產業基礎的重點鎮，在符合土地利用規劃和城鎮規劃的前提下，本輪規劃調整科學布置、有序規劃布局特色專業園區，優化專業園區選址和范圍劃定。

2.5交通水利能源問題

交通、水利、電力、能源等行業用地，線長、點多、量大。從近年來實際用地情況看，交通、水利、電力項目選址大多不符合土地規劃，在用地預審、用地報批環節上，調整土地規劃較為頻繁和繁瑣。在本次土地規劃調整完善中，爭取將今后幾年能夠確定下來的項目，至少列入到規劃“項目清單”，并提前對耕地占補尤其是基本農田補劃做出預安排。因此，務必引起鄉鎮政府高度重視，在政府的統一組織下，扎實搞好部門行業規劃的對接工作。做好交通水利等規劃建設用地規模指標是預期性指標，在規劃階段也難以確定具體位置和用地規模，對此類規模指標實行臺賬管理。圖上位置或示意僅作為參考，在建設項目用地預審做好臺賬登記。對于鐵路、公路建設，在用地政策上，支持新建鐵路實施土地綜合開發。綜合開發用地規模，扣除火車站場用地后，控制用地規模。在土地規劃調整完善中，要充分考慮鐵路、公路建設發展情況，掌握主動權，體現土地規劃的前瞻性。

參考文獻

[1]李瑩.推進土地利用總體規劃調整完善工作[J].工程技術：文摘版，2016，（08）.

[2]劉波.新形勢下土地利用總體規劃調整完善探析[J].安徽農學通報，2015，21（10）：1-2.

作者簡介：張旭，本科學歷，助理工程師，研究方向：土地資源管理。