日本提高農業競爭力的做法及啟示

葉興慶+伍振軍+周群力

2017年初，日本政府向國會提交了《農業競爭力強化支援法案》等7項法案，試圖革除積弊、多管齊下提高農業競爭力。

日本農業現代化過程中積累的突出問題

經過半個多世紀的努力，日本農業已實現現代化，農戶收入水平超過城市家庭，農村基礎設施和公共服務與城市相差無幾。但受資源稟賦、過度保護等因素影響，日本的農業現代化并非完美。

農業生產萎縮、食物自給率下降

第二次世界大戰結束后，日本把促進農業增產放在優先位置。1961年《農業基本法》頒布后，農業生產總體水平仍在提高，以1960-1964年為100，1985-1989年達到134，但此后持續萎縮，2000-2004年僅為115。受生產萎縮、消費增加影響，日本按熱量計算的食物自給率從1960年的79%一路下滑至目前的39%。

土地規模經營進展緩慢、農戶兼業化和農民老齡化日益嚴重

為鏟除軍國主義復活的土壤、防止土地再次兼并，1951年和1952年美國占領軍先后推動出臺了《農業委員會法》和《農地法》，對農村土地買賣、租賃做出嚴格限制。后來雖有松動，但農村土地流轉進展緩慢。全國戶均經營耕地從1960年的0.88公頃緩慢擴大到2015年的2.2公頃。與此同時，農地撂荒、農戶兼業化、農民老齡化日益嚴重。

納稅人和消費者付出較大代價

對農業的高度支持保護，最終要由納稅人和消費者買單。據估算，包括由納稅人負擔的財政支付和由消費者負擔的市場扭曲在內的日本農業生產者補貼相當于其農業產值的比重，1986-1988年平均為64%，2013-2015年平均仍高達48.2%。日本居民消費的恩格爾系數較高，近幾年都在25%左右，而多數發達國家在15%以下，主要原因就是日本食品價格高。

農業部門成為貿易自由化的最大障礙

日本以貿易立國，是貿易自由化的受益者和推動者。但長期以來，日本卻對農業實行高度支持保護，使其在多邊和雙邊貿易談判中承受巨大壓力，成為對方要價的重點領域。比如，日本是原定加入TPP國家中農林水產品關稅撤銷率最低的國家。

日本提高農業競爭力的主要做法

從1986年烏拉圭回合談判啟動開始，日本就意識到農業要接受全球化必須進行變革。近年來，在與澳大利亞開展自貿協定談判、加入TPP談判中，日本進一步加大了農業改革力度。

推進農產品進口自由化和國內價格市場化

農產品進口數量限制和國內市場價格支持是日本增加農民收入、保護農民利益的主要手段。但面對各方壓力，日本不得不逐步減少農產品進口數量限制和推動農產品價格市場化改革。按照日本關稅協力理事會的4種稅目分類，實行進口數量限制的農林水產品品種，1962年4月為103種，2000年年末減少到5種。在日本農產品貿易和市場價格支持政策改革中，大米最具代表性。日本自1942年起對大米實行統購統銷。1998年實行了兩項重大改革：一是取消大米進口數量限制，改為關稅化。根據當時國內最貴大米與國際市場最便宜大米的價差，在與WTO成員的談判中爭取到了341日元/公斤的從量稅率。二是取消存在了56年之久的大米政府定價政策，政府從國內大米價格管制中完全退出，僅通過儲備收購、補貼休耕等措施調節市場價格和生產，從2018年起休耕補貼也將取消。

堅持不懈開展農地整合

擴大地塊面積、降低細碎化程度，有利于提高機械化程度、降低人工成本。日本早在1962年就開展“農業構造改善事業”，推動零散的土地交換整合。尤其是受田中角榮的影響，日本財政支農資金大幅度增加。1970-1980年，日本財政支農資金從1萬億日元左右攀升到3萬億日元，其中農業農村整備資金占比從20.5%提高到27.7%。1985-2010年，日本農業農村整備資金年均超過1.2萬億日元，其中農業生產基礎設施投入保持在6000億日元左右。大量的財政投入，加快了農地改造和農地整理。從水田看，1969-2014年，0.3公頃以上地塊面積從20萬公頃增加到157公頃，占比從不到5%提高到64%；1公頃以上地塊面積，1983年只有5萬公頃，占比不到2%，2014年增加到22.7萬公頃，占比提高到9.3%。旱地整合也在加快，2014年地塊在0.3公頃以上面積達到155萬公頃，占比達75.2%；地塊在1公頃以上面積達到46萬公頃，占比達22.3%。

推動農業經營方式變革

日本多次修訂《農地法》，試圖通過放松對農戶間土地流轉的管制，以促進農地集中、擴大農戶經營規模。近年來又采取了一些新的舉措：一是引導發展村落營農。這類似我國的土地股份合作社，村落內相鄰農戶把土地集中起來統一經營。二是成立農地中間管理機構。2013年設立的這一機構，旨在利用政府信用，把需要流轉的分散農地從農戶手里集中起來，經整理后連片租賃給新型經營主體。三是引導新務農人進入農業。2015年全國新務農者達到65030人，其中：40歲以下者為16100人，這部分人中40%是農業法人等的受聘務農者，11%是籌措土地及資金開始農業經營的創業型新進入者，49%是經營自家土地；40-49歲、50-59歲、60歲及以上者分別為6930人、9690人、32300人，各年齡組中經營自家土地者占比分別達到67%、84%、94%。四是推進農業經營法人化。2001、2003、2005和2009年先后修訂法律，逐步放松各類法人租賃農地的限制條件。截至2015年年底，日本已設立農業法人20902個，其中：農事組合法人6199個、股份有限公司16094個、其他法人4808個。

瞄準短板及時調整農業科技進步方向

日本非常重視農業科技研發，希望通過科技創新提升農業生產效率。早期，為應對糧食數量不足，重點發展能夠增產的品種及種植技術，即BC（Biological&Chemical）技術。進入20世紀70年代后，為應對勞動力不足，插秧機等可實現省力化耕種的M（mechanical）技術得到開發和普及，稻谷品種和種植技術的研發重點也轉向提高口感。近年來，信息通信技術（ICT）開始應用于設施園藝，甚至土地利用型農業。我們在九州大學農學院了解到，他們正在開展一個研究項目，選擇經營規模為30-200公頃的4家農場進行試驗，旨在運用ICT技術提高水稻規模化種植的生產效率。此外，信息技術、遙感測量技術、智能物聯網在農業上的使用，能夠自動記錄各稻田的農機作業軌跡、產量、燃油費等信息，為農場主適時改善栽培方法、提高水稻規模化種植的生產效率提供決策依據。

以質量安全贏得消費者信任

日本高度重視農產品質量安全，積極打造農業品牌，不斷提升農業品質競爭力。一是制定并嚴格執行質量安全標準。2003年，日本出臺了“肯定列表制度”，對食品中農業化學品殘留限量規定了更加全面、嚴格的要求。二是建立產品質量可追溯體系。2000年，日本政府規定，進口食品必須標識原產國名，本國產品必須標識都道府縣名、市鎮村名。三是打造優質特色品牌。我們在佐賀縣調研時了解到，日本對“佐賀牛肉”實行地理標志保護，對其生產過程實施嚴格監管，要求其必須滿足特定飼養方法、符合特定品質標準，并接受第三方檢驗機構的認證、取得相關證明后才能被授予“地理標志產品”稱號。通過樹立品牌形象，佐賀牛肉獲得了較高的市場價格，餐廳的售價約合5400日元/100克（約合3300元人民幣/千克）。調研期間，無論在會議室、酒店還是餐館，我們都發現，在部分食品的標簽中特意在原料后面標注“日本產”字樣，以增加消費者對該產品的信任度。

發展六次產業等新產業新業態

要讓小規模農業為務農者提供足夠高的收入，必須延長產業鏈條、提高農民分享比例。2010年，日本頒布實施《六次產業化·地產地消法》，全面推進“六次產業”發展戰略。我們考察的兩個實例很有說服力。第一個是富士町加工食品有限公司。該公司是佐賀縣農協2011年全額出資2000萬日元，在佐賀縣佐賀市成立的，從事蔬菜加工。農協與當地蔬菜種植戶簽訂收購合同，蔬菜種植戶以提供原材料的方式分享蔬菜加工的價值增值。第二個是伊都菜彩農產品直銷超市。2007年，福岡縣絲島市農協全額出資7000萬日元成立該超市。只要在該超市注冊并交納2000日元的入會費和每年1000日元的年會費，會員就可以在此寄售自己生產的各類生鮮產品和加工食品，超市按銷售額的一定比例收取委托費、運營管理費。地產地消模式促進了農產品生產者與消費者的對接，提升了消費者對產品的信任，滿足了消費者對生鮮農產品的需求，也使農戶分享到了農產品直銷帶來的價值增值。

推進農協改革

農協在實施日本農業農村政策、服務農民生產生活、保護農民權利等方面發揮了重要作用。隨著農村人口減少，為保持或擴大服務規模，設在市町村一級的綜合農協在逐步合并，全國綜合農協已從1950年的13314個，減少到2016年的659個。總體而言，體系龐大、效率低下、阻礙競爭、成員泛化等問題依然突出。截至2013年度末，全國農協會員中，正式會員為456萬人，而準會員達到558萬人。很多人僅僅為獲得農協優惠的貸款或保險服務而加入農協，既不從事農業，甚至也不住在農村，農協已不能完全代表農民。盡管這些問題招致廣泛非議，但由于農協是自民黨的“票箱”，以往歷屆日本政府對農協存在的突出問題遲遲不敢下手解決。安倍政府在解決農協問題上邁出了關鍵一步，已通過修改農協法推進農協改革：一是將日本農協中央會一般法人化，削弱農協的行政力量；二是促進綜合農協轉型為專業農協；三是將部分農協改制為股份制。2017年年初提交國會討論的《農業競爭力強化支援法案》，重點要解決農業生產資料價格過高、農產品流通效率過低等問題，這也是劍指農協的既得利益。

從日本經驗教訓中得到的幾點啟示

解決農業競爭力下降問題要立足長遠

對人多地少的國家而言，隨著工業化城鎮化程度提高和對外開放范圍擴大，農業勢必會面臨生產成本上漲、進口壓力加大的挑戰。在應對這一挑戰方面，日本既有成功之處，也有失敗的地方。從成功的方面看，往往是那些具有前瞻性的舉措，例如，主動開放玉米等飼料作物的進口、使本國畜牧業在原料成本上與出口國處于同一水平，注重提高農產品質量、增強國內消費者的信任感，在不同發展階段走不同的技術進步路線。從失敗的方面看，往往是那些受短期影響左右的舉措，例如，土地流轉拖延半個世紀之久，對農協服務農民的一面看得過重而對其壟斷和低效的一面防范不足。我國農業正處于價格倒掛、黃箱受限的關鍵節點，深化農業供給側結構性改革、構建新型農業支持政策體系，必須立足長遠、超前謀劃，處理兩難問題既不能脫離現實、操之過急，也要防止尾大不掉、積重難返。

更多地發揮市場力量的作用

農業與其他產業相比的確具有特殊性，需要國家給予較多的支持保護。需要注意的是，在支持保護的同時，要給市場留出足夠空間。大米是日本最為重要和敏感的產品，在實行高邊境保護的同時，也于1998年放棄了政府定價，2018年將放棄稻谷休耕政策，國內生產和流通的市場化程度大大提高。我國稻谷和小麥最低收購價政策已嚴重偏離2004年糧食流通體制改革的初衷，過高的托市收購價造成生產過剩，也不利于優質優價。可考慮分兩步走：第一步，降低預案啟動的概率，通過降低最低收購價水平、收縮最低收購價政策覆蓋的品種和地區范圍，盡可能減少扭曲作用。第二步，取消最低收購價政策，在國家儲備調節和65%的配額外關稅保護下，實現國內生產和流通市場化。我國棉花、大豆、玉米已實現市場定價，但在生產者補貼的計算、發放方面仍需要進一步完善，以逐步降低對當期生產的影響。

不失時機地推進農地規模經營

我國從1984年起就已允許農地流轉，比日本的農地管制政策要寬松得多。但我國在戶籍改革、農地整理等方面嚴重滯后，制約著農地經營規模的擴大。下一步應采取以下措施：一是借鑒日本做法，以農地整合為抓手，加大農業基礎設施建設和維護的投入。尤其要加大對土地集中連片整理、農地互換的支持力度，為機械化作業和規模化經營創造條件。二是拓寬新型經營主體和新型服務主體的培養渠道。引導有能力、有意愿的農民工返鄉和有知識、愛農業的城市各類人員下鄉發展現代農業。發揮社區集體經濟組織、農民合作社、供銷合作社等的作用，特別是要鼓勵農資生產商借助互聯網向農業服務商轉型，逐步形成競爭性的農業服務市場。三是深化農地“三權分置”改革。科學合理設置承包權與經營權的權能，既要促進農地流轉，又要防止地租過快上漲。日本經濟發達程度比我們高、人地矛盾比我們突出，但日本的農地租金一般僅折每畝200-400元人民幣。相比之下，我國農地租金確實過高，需要采取措施逐步降下來。

以農業發展需求為導向促進農業科技創新

日本在農業現代化過程中先后把促進增產、節省勞力、改善品質、智能化作為農業科技進步的方向，并集中資源進行攻關。目前日本在農業各領域均處于技術前沿。與日本相比，我國在農業科技創新上還有很大的追趕空間。從我國農業實際情況看，推進供給側結構性改革、提高綜合效益和競爭力，對節省勞力、改善品質、綠色化、智能化技術都有迫切需求，這決定了我國農業科技創新應走復合型道路，多目標并行。這需要較多的創新資源。為此，應加大財政對農業科技創新的投入力度，鼓勵涉農企業加大研發投入。深化農業科技體制機制改革，努力營造科研人員潛心研究的政策環境。