12省市領導干部“能上能下”細則，藏著什么秘密？

陳建平+++駱梅芳

有的省市出臺的《細則》，參照的標準更高，管理的范圍更廣，提出的要求更嚴，有的不僅將“有過”干部收入囊中，還更加突出對“無為”干部的問責、調整。

《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》（下稱《規定》）印發后，各省市積極響應，大多數地方都制定了地方版的《規定》或實施細則。據筆者統計，至少已有北京、甘肅、河北、黑龍江、遼寧、寧夏、青海、山東、陜西、天津、浙江等12個省市全文公布了實施細則內容。本文從上述文本出發，分析其特點、可待改進之處，提出完善對策。

突出特色，著重對“如何下”做出規范

總體來看，這些細則存在以下特點。

首先，細則均在中辦《規定》及相關法律法規的指導下，參照省內實情制定，有的參照的標準更高，管理的范圍更廣，提出的要求更嚴，有的不僅將“有過”干部收入囊中，還更加突出對“無為”干部的問責、調整。

如在適用對象上，大多數為縣級以上黨政機關的領導干部，小部分還涉及鄉鎮（街道）領導干部。

能上不能下，是長期制約干部工作的一大難題。因此，各省份細則都著重突出在干部管理中對“下”渠道的深度挖掘和對“如何下”做出適當規范，讓干部“下”之有據。

多省將“調整”具體化為“如何調整”，明確規定問責方式、問責程序、調整方式、調整程序，并且在以往規定的基礎上將各項考核指標予以量化和強調，無法量化的也盡量程序化、法制化、條理化。

如在問責方式上，規定多包括責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等。

調整方式上，主要為調離崗位、改任非領導職務、免職、降職、辭職辭退等。

審視文本不難發現，在細則制定中，各省份還充分突出了自身特色。

如安徽、青海、北京、天津將對生態保護不力的有關干部問責調整；寧夏、甘肅把不執行黨的民族宗教政策作為領導干部“下”的依據，甘肅還把“妄議中央”寫入細則，把扶貧工作作為領導干部能上能下的重要依據，并由省委組織部（絕大多數省份由省委辦公廳）出臺細則；山東除了要扶貧，還要落實新的發展理念；陜西則更為細致，從各個具體目標來認定工作責任。

“下”的干部救濟渠道缺失？

筆者研究發現，在各省市所制定的細則文本中，仍有值得改進之處。

首先，此次重點規范“下”的程序和疏通“下”的通道，但未對被“下”之人予以完善的行政處分救濟措施來配套執行。被問責和被調整的領導干部可能是出于某些主觀原因而“被下”。但現有的行政處分申訴制度還不完善，未將行政處分納入司法救濟范圍，尚待建立行政處分錯案的追究制度。

其次，在各省實施細則中未提及被“下”對象的查閱檔案權，受到紀律處分的公務員難以了解有關處分的詳細情況，無法第一時間有效辯護。

最后，我國立法實踐對行政處分沒有統一的概念，對其也沒有明確的界定及量化，因此運用行政處分時可能會標準不一，相互矛盾。從法理上說，行政首長在整個行政機關中處于核心地位，享有法定權威，但是，一些行政首長在重大問題上濫用“最后決定權”，慣于獨斷，使得處分結果有失偏頗。

因此，眾多細則雖然直指為何“下”及如何“下”，卻未具體明確量化“下”后如何處置的問題，沒有明確界定行政處分的事由、方式、權限三者之間的聯系，使處分結果在各省市之間，乃至各部門之間形成差異。

動態管理“上下”干部

提升領導干部“能上能下”規定落實效果，還需要從制度和執行兩個維度入手，做好以下工作。

完善用人選拔機制。應把日常考察作為干部調整配備、從嚴管理的基礎性工程，采用“調研式考察”“專項式考察”“綜合式考察”等方式，正面、側面對所選、所用之人進行選拔。在干部人事制度改革試點中改進工作措施，一方面拓寬“上”的渠道，確保人才到位，另一方面疏通“下”的途徑，擇取“劣官”調整。

落實工作責任制，嚴懲卸責之人。黨委（黨組）、黨委（黨組）書記、組織人事部門分別承擔起主體責任、第一責任人、具體工作責任職責，使各項工作責任到人，出問題一對一嚴肅追責，避免出現“為官不為”“推諉扯皮”等。

動態管理“上下”干部。加強黨內監督、行政監督和社會監督，一邊“下放”不適之人，一邊防止問題死灰復燃。要量化考核標準，善于運用考核結果，強化干部強制退出機制。同時，要使干部工作客觀、公正，充分調動群眾參與的積極性和主動性。對于新上來的干部，要及時培訓，對于剛下去的干部，也要妥善做好安置，對其工作成果進行跟蹤，當其符合“上”的條件時令其反饋工作成果，進行制度化考核和研究。

完善領導干部懲戒和處分救濟制度。從形式上講，我國公務員的懲戒方式正由單一的行政懲戒向著行政與司法相結合的方向發展。因此，加大問責力度的同時也應保證問責結果走向法治化，經由司法程序對其施以懲罰，以示警告。而被處罰對象也應享受申訴權利，但為了防止主觀懲罰，須健全干部處分救濟制度，保證其查閱檔案權，防止部分領導干部被迫“下”。