論行政法與公共行政關系的演進

李芹

摘 要：無論是從中國或者是西方的文化發展史我們都可以看出，行政法的發展與公共行政關系的變遷有著密切的聯系，并且這個關系不是一成不變的。本文通過探討行政法與公共行政關系的變化發展進程，發現兩者之間存在著對立統一的關系，希望通過對兩者關系更深入的研究，使兩者共同促進，不斷在良性互動中發展。

關鍵詞：行政法；公共行政關系；演進

1 從“行政優于法”到“無法律即無行政”

在人類社會發展的進程中，行政法的概念早就已經產生，它指的是關于行政的法律[1]。古代封建社會的行政法與現代社會的行政法功能、性質之間都存在著一些差異，古代封建社會的行政法的規定具有隨意性，在王權高于一切的背景下，往往君主的一句話就可以成為行政法，行政與法之間的關系也是君主與法的關系，君主的權力比法律規定還要大。

隨著資本主義萌芽的開始，“三權分立”制度的建立，民主的概念開始影響著人們的思想，深入人心。這一階段的人們對民主和自由有著強烈的渴望，他們意識到了封建社會的專制統治對社會發展的禁錮，渴望社會能夠高度自由，他們強烈排斥政府行政機關，希望形成良好的行政關系，最好是減少行政執法或者零執法。這一社會背景下，行政法的性質較之傳統封建社會里的行政法開始發生了變化。

在資本主義社會里，隨著資本主義制度的逐漸建立，規則主義和個人主義開始受到推崇。這一社會背景下行政機關的權力受到了嚴格的控制，法制完全依據國家規定的法律來展開，這是一種呆板的法制行為，行政法的作用還不能完全的發揮。

2 行政國家的出現與行政法的發展

十九世紀末期，伴隨著資本主義制度的深入發展，資本主義生產方式開始轉型，由原來的自由競爭過渡到了壟斷競爭，這一變化導致各種社會矛盾突顯出來[2]。20世紀30年代，經濟危機影響了整個資本主義社會，給資本主義經濟體制帶來了沉重的打擊，資本主義社會經濟的發展秩序遭到嚴重破壞，各種社會問題伴隨著經濟危機的爆發而顯現出來。在這一時期，人們逐漸意識到了國家宏觀調控的重要性，國家的行政功能作用得以顯現。由于經濟危機的打擊，人們發現市場的自我調控有著嚴重的缺陷，只有讓政府加入到對經濟的調節中來，才能保障市場經濟的穩定發展。這一階段政府機關開始大量參與到經濟與社會事務管理中，行政國家在這個時期開始誕生。

自經濟危機爆發以來，人們逐漸認識到了社會的發展需要國家政府機關的參與，政府開始越來越多的參與到社會事務的管理中來。行政國家的誕生導致了行政權的不斷擴張，政府的行政自由裁量權在不斷增長。基于傳統思想觀念的影響，并且伴隨著時間的推移，人們開始逐漸意識到要限制政府行政裁量權的增長，不能任由他自由擴大，于是行政法和發之間的關系又有了新的變化。在這一時期，行政法的作用已經不僅僅局限于對政府權力的限制，而是首先承認政府的權力，再對其權利進行積極的調控。

3 國家行政的收縮與行政法的變遷

法律法規的發展往往伴隨著經濟社會的發展。進入20世紀70年代，西方國家在經濟和社會發展方面又出現了一些新的問題。通貨日益膨脹、失業率在不斷增高、政府的財政赤字也日益嚴重，經濟的發展速度變得越來越慢，第二次經濟危機爆發，而國家宏觀調控在此時卻沒有發揮出它應有的作用，政府無論是使用擴張性財政政策還是緊縮性財政政策，都不能對社會經濟起到有效的調節。通過這次經濟危機，人們意識到，不能過度依賴政府，市場自己無法進行有效調節的問題，政府也未必能起到很好的調節作用，并且國家調節失敗的后果比市場調節失敗的后果要更加嚴重。在這次經濟危機大爆發后，許多國家都開始對公共行政體系進行改革，主要是重申市場的價值和收縮國家的職能，這一改革的氛圍在資本主義國家中異常濃厚。

這次的改革有別于以往的任何一次改革，它的出發點不在立足于市場或者政府中的其中一個角度，而是立足于整個社會的改革。這次改革重新系統化的設計了公共行政部門的職能。整個社會的公共行政觀念因為這次的改革都發生了巨大的變化，政府公共行政開始從管理行政轉為了服務行政，這一改革使得公共行政效率得到了有效的提升。這次改革實現了公共管理的社會化與權力結構上的均衡，并使得權力運行的方式變得多樣化，并且提高了公民參與行政服務的質量，從這些我們可以看出，公共行政的發展必然會帶動行政法的變遷。

4 現代社會行政法制度的創新和行政觀念的轉變

（一）從管制變為服務行政

隨著時代的變遷，現代公共行政關系仍然在不斷改變和創新，由原來的管制行政變為了服務行政，政府的地位和作用也由此發生了轉變。在管制行政中，政府會借助自己的權力對社會組織和個人行駛命令，對他們的行為方向做出嚴格限制，在這個過程中，無論是公民，還是企業或者其他社會組織的權利都會在一定程度上受到剝削。這一階段政府是社會的主體，對社會進行管理，并要求公民處于服從的地位。這種行政管理模式導致政府與公民之間信任度降低，嚴重的可能造成二者之間產生對抗，進而使政府辦事效率變低，增加管理成本，還會嚴重影響經濟社會的發展。但是，在服務行政中，情況發生了改變。著這一行政模式中，政府是服從者，要做到為民服務。政府會把公眾的需要當成導向，利用其權力為公民謀取利益，而不是為自己謀取利益。在這種行政關系中，政府把公眾放在了與自己平等的地位上，公眾才是行政的中央，一切是在為公眾服務。這種行政關系使得政府會不斷改進自己的服務質量，為公眾提供更好和效率更高的服務。這一行政觀念和角色的轉變不僅是公共行政關系的轉變，也使行政制度得到了創新。這一級階段的行政法不再是控權法或者管理法，而是使政府與公民能夠相互信任，相互合作，共同發展的法律[3]。

（二）行政公開、公眾參與和行政程序立法出現新高潮

進入20世紀90年代后，在一些行政程序法已經制定完成了的國家，開始對行政法實施一些修改，讓行政法被賦予新的時代精神和創新精神。而一些行政程序法沒有完全制定好的國家，也開始積極的開展制定行政程序法的工作。這一次的改變就是行政程序法典化的第三次高潮，這一階段的主題是能使公民參與到行政活動中來，并且讓政府的行政活動公開化與透明化。對于目前多元化發展的社會來說，公民參與到行政活動中來，能更好的表達出自己的利益和愿望，使政府的行政服務水平得到提升，公民的積極參與，也是行政活動和民主化程度的集中反映。而政府行政活動的公開則是公民參與到行政和對行政進行監督的一個大前提，這也是現代民主政治的訴求，一個國家民主發展到了哪種程度也可以由此而得知。我國目前也有一大批法學界的學者，立足于我國國情，借鑒外國一些好的經驗，在進行行政程序法單行制定的同時，展開了統一行政程序法的制定，這既使得我國行政法能不斷向前進步，得到完善，也推動了我國社會主義經濟體制和民主法治建設的發展。

綜上所述，通過人類發展史上幾次大的行政法與公共行政關系的演進與變遷我們可以看出，行政法與公共行政關系會在不同社會背景、不同時期呈現出不同的表現形式，兩者之間存在著對立統一的關系。在社會發展的新階段，我們需要研究行政法與公共行政之間更深層次的關系，使它們之間相互進行良性的影響，相輔相成，共同發展，讓行政法更好的服務于公共行政，推動經濟發展，使社會不斷發展進步。

參考文獻

[1]程向陽.從公共服務理論探討行政法學的轉型方向[J].濟南職業學院學報，2015，（04）：112-114

[2]李世林.行政法與公共行政關系的演進考究[J].中小企業管理與科技（下旬刊），2016，（09）：92-93

[3]陳峰.協力行政的興起與當代行政法的轉型——基于“政府法治論”的視角[J].福建行政學院學報，2017，（02）：32-41