清王朝的政治地理學

“治大國若烹小鮮”，這句名言充分體現了大國治理面臨的挑戰。一方面，國家建設尋求制度上的普遍性，不允許地方性制度挑戰中央權威；另一方面，大國覆蓋面積之大、人口之多，有效的治理術需要允許一定范圍內的靈活性，以應對變化多端的地方性問題。那么，延續了幾千年的中華帝國，其是如何處理這種統一性和靈活性的矛盾呢？丹尼爾·科斯（Daniel Koss）最近發表了《帝國的政治地理學》（Political Geography of Empire）一文，認為清王朝采用了差別對待官員任用的策略，在帝國內部比較有效地解決了地方靈活性的問題。

雖然早在秦代就有了“書同文，車同軌”一說，但這并不意味著歷朝歷代所有的政治問題都有著統一的制度化解決方案，因此馬克斯·韋伯將中國視為形式理性的對立面。但是這恰恰暗示著中國傳統的政治制度避免了韋伯筆下的官僚化弊端，有能力以相對靈活的形式解決地方性問題。施堅雅就注意到了中國傳統治理術的地理學面向，認為可以用地理因素來說明中華帝國的影響力。科斯并不反對施堅雅的這一論斷，但認為地理背后的政治意圖同樣重要，并將研究目光置于清朝的山東省域之內。

經歷了改朝換代的重建過程，在康熙年間，清朝的國家制度基本定型，但這也意味著官僚制的弊端開始顯現，而認識到這一點并積極矯正的就是雍正皇帝。科斯認為，雍正皇帝對建立在科舉制度上的官員選拔制度頗有懷疑，意識到這種體現儒家思想的考試并不完全能夠反映出官員的治理能力。因此，雖然不能改變基本制度，但雍正通過調整重要崗位官員的選拔任用程序，使得帝國部分重要的縣級職位獲得了優先性和關注度。具體來說，在獲得優先性的縣級衙門中，有著更為龐大的治理機構，并且知縣是經過深思熟慮之后任用的有經驗的官員，而在其他普通的縣，其知縣通常由新手擔任，并且機構規模也要小得多。那么，什么樣的縣能夠獲得這樣的優待呢？通過對山東省的史料考察，科斯指出，優先縣通常是交通要道、商業節點以及因難以征稅的人口而聞名的地方。比如雍正指派的第一批“最要”（priority counties）都在大運河沿岸，第二批則是在沿海地區，可見清王朝希望在有經驗的知縣的帶領下，這些縣衙門能夠妥善地解決這些關鍵地區的地方性問題。

最要的設定并非只是雍正的個人行為，在19世紀以前山東的“最要”縣數量一直在增長，頂峰時達到39個之多，到清朝末期都有著穩定的數量。可見這是一項制度內的變革，有效地通過制度來平衡統一性和靈活性的矛盾。同時它又是一種治理術的發明，不同于之前朝代僅僅通過人口和稅收進行郡縣的分級，最要縣體現的是一種有針對性的解決問題的手段，是清王朝活力的內在體現。通過對部分地區重點關注的方式，清朝的統治者繪制了一幅獨特的政治心理地圖。然而作者也指出，最要縣的制度化也有著內在缺陷。在缺乏民主問責性的時代，最要縣官員的任命很大程度上仍然是實質理性的，因而不可避免地有著人身依附性的特征，這項制度既要任命有能力的、忠誠的官員，又要防止腐敗現象，這看起來是很難完成的任務。（文/金韜）

Daniel Koss， “Political Geography of Empire： Chinese Varieties of Local Government”， The Journal of Asian Studies， Vol.76 （2017）.