城鄉(xiāng)義務教育均等化研究

【摘 要】 義務教育是教育中最重要的一環(huán)，也是基本公共服務的重要組成部分，本文通過從投入與產(chǎn)出角度分析我國城鄉(xiāng)義務教育均等化程度現(xiàn)狀，分析了產(chǎn)生城鄉(xiāng)義務教育巨大差距的原因，并提出打破城鄉(xiāng)二元結構體制、加大教育經(jīng)費投入和重視營造良好的文化氛圍等意見。

【關鍵詞】 義務教育 城鄉(xiāng)差距 投入 產(chǎn)出

一、引言

城鄉(xiāng)義務教育均等化是基于基本公共服務均等化提出的一個概念，基本公共服務均等化是指政府應當為全體社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致意義上均等的公共產(chǎn)品和服務。而義務教育作為公共服務的重要組成部分之一，關乎人們的生存和發(fā)展，甚至對于部分人來說，教育可以改變一生的命運?；诖?，城鄉(xiāng)義務教育均等化應運而生。所謂城鄉(xiāng)義務教育均等化是指在在城市和農(nóng)村中，將一些教育資源如教師質(zhì)量和辦學質(zhì)量等差距慢慢縮小，在義務教育階段為城市和農(nóng)村家庭提供一個大致均等的服務。城鄉(xiāng)義務教育的差距是以城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度為背景不斷拉大的，城市與農(nóng)村之間的相互分割，使得教育資源在城鄉(xiāng)之間不能合理分布，出現(xiàn)了城市地區(qū)優(yōu)秀教師供過于求，而農(nóng)村地區(qū)很遠才見一所小學的現(xiàn)象。有些農(nóng)村地區(qū)，讀書無用論依然盛行不衰，因為可能供一個孩子上大學的投入花掉父母半輩子的積蓄，但是大學生就業(yè)的艱難卻使得這種投入并沒有得到對等的回報。城鄉(xiāng)之間義務教育差距使得寒門越來越難出貴子，貧富差距進一步拉大。

二.推進城鄉(xiāng)義務教育均等化的意義

（1）城鄉(xiāng)義務教育均等化是教育公平的體現(xiàn)

教育公平一直是教育改革的重中之重，。從接受教育機會公平的角度看，1986年4月，我國頒布《中華人民共和國義務教育法》，就確立了我國九年制義務教育的形式，此后推出的各項制度也一直要求我們不斷重視教育事業(yè)的發(fā)展，做到更加合理、公平地在城鄉(xiāng)之間配置義務教育階段的教育資源，使城鄉(xiāng)居民不斷增加的教育需求得到滿足。從教育過程的公平來說，他要求義務教育過程中所有適齡學生享受同等水平的素質(zhì)教育，意味著教學資源如師資力量、辦學條件等要在城鄉(xiāng)均勻的分布。城鄉(xiāng)義務教育均等化要求城鄉(xiāng)義務教育協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)村義務教育擺脫落后狀態(tài)，把教育差距縮小，實現(xiàn)教育公平。

（2）有利于義務教育事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展

城鄉(xiāng)義務教育的差距，使得人口不斷向擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的地區(qū)流動。一些農(nóng)村家長，望子成龍，望女成鳳，想要通過接受教育參加高考改變一個家庭的貧困，想盡一切辦法將孩子送入城市學校接受義務教育。這樣一來，造成了農(nóng)村中小學生大量涌入城市，人為地使教學數(shù)量失衡。那些強行被送入城市接受教育的孩子，一方面，家庭和自己都背負沉重的經(jīng)濟壓力和精神壓力；另一方面，還可能會受到城市戶籍學生的排擠，造成性格孤僻，引起許多社會問題。實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均等化可以努力縮小城鄉(xiāng)教育差距，使教學投入與教學產(chǎn)出達到大體上的一致，這樣，在農(nóng)村就讀還是城市就讀就沒有了差別，農(nóng)村中小學生去城市就讀的的熱情就會減退。這樣就避免了由于中小學生的流入而造成的社會問題。

（3）有利于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)差距，

中國目前的城鎮(zhèn)化，總體來說較為粗獷，即城市化水平虛高，這種城鎮(zhèn)化甚至更像是一種“圈地”活動。從某種意義上來說，城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低與該地區(qū)基本公共服務水平是息息相關的。實現(xiàn)義務教育均等化可以保證個人競爭起點的公平，縮小城鄉(xiāng)義務教育的差距。另一方面，通過不斷改進辦學條件和教學質(zhì)量，提高農(nóng)村義務教育質(zhì)量，這個過程與城鎮(zhèn)化進程是相輔相成，相互促進的。由于教育是一種具有較大外部性的公共產(chǎn)品，良好的教育氛圍對一個地區(qū)文明建設來說影響巨大。通過促進城鄉(xiāng)義務教育均等化，可以實現(xiàn)不僅僅是“物”的城鎮(zhèn)化，更是“人”的城鎮(zhèn)化，提高了城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

三、城鄉(xiāng)義務教育均等化程度現(xiàn)狀分析

3.1投入角度

從人力資源投入來說，據(jù)中國統(tǒng)計年鑒顯示，2014年農(nóng)村小學的師生比為0.007，而城鎮(zhèn)小學的師生比為0.055，2015年農(nóng)村小學的師生比為0.054，城鎮(zhèn)小學的師生比為0.006，農(nóng)村和城市師生比差距懸殊。這只是從教師數(shù)量一個方面來看，如果我們將教師質(zhì)量考慮進來的話，這種差距還會加大。據(jù)教育督導報告顯示，農(nóng)村學校的教師工資待遇低 ，農(nóng)村小學教師的工資只占城市教師工資的百分之六十八，老師們的投入與回報差距很懸殊的。最嚴重的是，由于農(nóng)村教師的激勵機制不完善，目前的農(nóng)村地區(qū)，有些教師總是流向城市那些待遇更好的學校，貧困地區(qū)的優(yōu)秀教師越來越少，而城市里面的優(yōu)秀教師卻越來越多，將這種優(yōu)秀教師資源完全交給市場配置，不僅是資源配置的不合理，對農(nóng)村地區(qū)來說是更大的不公。

從物力資源的投入來看，長期的教育資源配置二元體系結構導致農(nóng)村中小學辦學條件差、設備老化。老師僅憑借著粉筆和黑板給同學們授課，沒有將現(xiàn)代化的教學手段納入教學系統(tǒng)中。雖然進入 21 世紀后，農(nóng)村教育發(fā)生了一些變化，但是在一些衡量現(xiàn)代化教學設備的指標上，如人均體育館面積，體育器械數(shù)量，自然儀器數(shù)量，城市學校的數(shù)值仍然遠高于農(nóng)村。并且，即使有些農(nóng)村中小學有這些設備，但很多也是應付上面檢查，沒有真正利用起來，因為如果真正完全開放給學生，這將又會產(chǎn)生一大筆維修費用，有的教學設備甚至已經(jīng)處在一個無法使用的狀態(tài)。當城市的中小學生在享受多媒體現(xiàn)代化教學設施，美麗的塑膠跑道和綠茵草坪時，農(nóng)村孩子還是處于一種陳舊的學習環(huán)境中。

從教育經(jīng)費投入角度來說，中國重視城鎮(zhèn)教育和高等學校教育，而農(nóng)村和義務教育這一塊則沒有那么重視。從生均教育經(jīng)費這一數(shù)據(jù)來看，2014年農(nóng)村生均教育經(jīng)費854元，而城鎮(zhèn)生均教育經(jīng)費為1458元。城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入差距依然很大。而且，農(nóng)村教育經(jīng)費還存在到位不及時的問題，資金甚至長期滯留在上級財政部門，審計署調(diào)查的54個縣中，有超過半數(shù)縣的財政、教育部門未按規(guī)定期限分配并撥付到有關中小學校賬上，雖然國家對教育支出逐年增加，但是部分縣的教育經(jīng)費實際上卻減少了很多。

3.2 產(chǎn)出角度

從義務教育后的去向看，城鎮(zhèn)的中學生，如果家境優(yōu)越的，那么會考慮出國，其余的會進入重點高中或者職業(yè)高中繼續(xù)學習。農(nóng)村的中學生，部分家庭認為只要會識字會算數(shù)，那么進入社會，或者去工廠打工就沒有問題，于是選擇輟學。還有一部分成績不太好的，則被送去職業(yè)高中，學習了一兩年所謂的技能后，還是出去打工。最后的一部分才會進入普通高中繼續(xù)學習。義務教育后的去向反映的是接受義務教育后的直接結果，由此看出，義務教育的產(chǎn)出城鄉(xiāng)差別大。

從教育產(chǎn)業(yè)和文化氛圍來看，義務教育是一種外溢性很強的公共產(chǎn)品。如果一個地區(qū)教育做的好，那么會帶動一系列教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對當?shù)鼐用竦挠^念也會有深刻的影響，形成一種重視教育的文化氛圍，這種文化氛圍和義務教育的發(fā)展也是相互促進的。教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和文化氛圍的加強，是義務教育均等化的間接結果，它使得居民對教育的重視程度逐漸提高。城鎮(zhèn)地區(qū)，由于存在政策優(yōu)勢，各種輔導機構層出不窮，教育產(chǎn)業(yè)欣欣向榮，蓬勃發(fā)展，一到暑期，家長紛紛把孩子送進各種輔導班，文化氛圍濃厚。農(nóng)村地區(qū)，先天條件存在劣勢，沒有很多教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會，一到假期，寒暑假農(nóng)村孩子就脫離了書本。農(nóng)村的文化氛圍與城鎮(zhèn)相比遠遠落后。

四、城鄉(xiāng)義務教育不均等原因分析

（1）城鄉(xiāng)二元體制結構導致城鄉(xiāng)義務教育存在差距

城鄉(xiāng)二元結構，是中國的歷史遺留問題。它帶來了一系列城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問題，而義務教育的不均等，是城鄉(xiāng)二元結構反映在教育上的問題。城鄉(xiāng)的差別發(fā)展在教育上形成了“城市教育”和“農(nóng)村教育”兩種方式，農(nóng)村義務教育被看做是地方事業(yè)，由鄉(xiāng)村負擔，城鎮(zhèn)義務教育由政府負擔。本來由于經(jīng)濟發(fā)展的不均衡就造成了農(nóng)村義務教育發(fā)展先天不足，再加上管理體制的不完善，使得城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展越來越不均等。除此之外，由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，造成教育資源流動受阻，農(nóng)村與城鎮(zhèn)信息不對稱，農(nóng)村學生和城鎮(zhèn)學生相比，更加沒有資源優(yōu)勢和信息優(yōu)勢。

（2）對義務教育屬性認識不足導致經(jīng)費投入不足

義務教育作為一種外溢性很強的公共產(chǎn)品，應該由更高一級的政府負責，而在農(nóng)村，義務教育主要由縣政府或者鄉(xiāng)政府負責。義務教育的撥付，在理論上來說，應當由省級政府負責，但是在具體的實踐中，教育事權不斷下移至更低層次的政府，縣政府或者鄉(xiāng)政府成為農(nóng)村義務教育的主要承擔者。在一些貧困地區(qū)，其微弱的財政收入難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的教育需求，縣政府的財政收入只能滿足教師人員的工資支出。某些縣政府過度追求經(jīng)濟發(fā)展，作出政績，忽視了對義務教育等公共服務的投入。在教育資金的配置上，政府歷年注重高等教育的投入，對高教投入大，對義務教育投入少。高校的師生掌握了更多的教育話語權，能影響乃至參與有關教育決策，為自己的利益集團謀求了更多福利，相比之下，農(nóng)村義務教育集團只是政策的接受者，對政策的影響甚微，這就導致義務教育經(jīng)費總體投入不足。

（3）農(nóng)村教育文化氛圍薄弱

農(nóng)村文化氛圍與農(nóng)村教育的發(fā)展是互相影響的，文化氛圍對一個地區(qū)的影響是潛移默化的。如今，貧富差距進一步拉大，多少農(nóng)村和城市孩子相比早就輸在了起跑線上，讀書對與家庭物質(zhì)財富的改變并沒有那么顯著。于是在農(nóng)村又掀起了一股新的讀書無用論，這就導致了農(nóng)村家庭不想對這種收不到短期成效的教育投入更多。在城鎮(zhèn)，一個家庭為了孩子能接受更好的教育，敢于付出的成本可能是農(nóng)村家庭的數(shù)十倍。這種由文化氛圍、教育理念的不一致就導致在義務教育的投入乃至產(chǎn)出上面了巨大差距。

五、實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均等化的政策建議

（1）加快打破城鄉(xiāng)二元結構步伐，實現(xiàn)教育資源合理配置

城鄉(xiāng)二元結構的存在，對我國城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展極為不利。破除城鄉(xiāng)二元教育體制，要建立標準化義務教育體制，在橫向上，應對城市和農(nóng)村同等層次的學校實行統(tǒng)一的標準，在城鄉(xiāng)之間教育資源在同等層次學校的配置要公平合理。縱向上，要考慮到學生在不同學校間的流動，在制定的統(tǒng)一標準上留出空間，分出不同的層次。此外，在教師資源的配置上，要實行城鄉(xiāng)待遇標準一致，可以適當提高貧困地區(qū)教師待遇，促進教師資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置和合理流動，避免造成資源的配置失衡和浪費。

（2）加大財政性教育經(jīng)費投入確保農(nóng)村義務教育資金需求

從總體上看，與發(fā)達國家相比，我國教育經(jīng)費投入還遠遠不夠，在中國這樣一個發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，教育經(jīng)費投入應當適度向農(nóng)村義務教育傾斜。長期以來，教育經(jīng)費的投入是偏向于城市的，造成城市教育的發(fā)展遠遠領先于農(nóng)村，現(xiàn)在該是補償農(nóng)村義務教育的時候。對于教育經(jīng)費的層層下?lián)?，應該加強監(jiān)管，防止出現(xiàn)資金滯留上級部門等現(xiàn)象。對教育經(jīng)費的使用，主要應集中在辦學條件和師資力量投入上，普及農(nóng)村中小學多媒體設備，促進學校網(wǎng)絡信息化建設。在教師的工資上面，應該采取基本工資和績效獎金結合的形式，不斷創(chuàng)新教師激勵形式，適當提高農(nóng)村教師基本工資。

（3）營造農(nóng)村重視教育的文化氛圍

在貧富差距進一步拉大的今天，“新讀書無用論”在農(nóng)村又開始盛行。文化知識的汲取對一個人的影響是終生的，不應該只著眼于眼前利益?，F(xiàn)在的教育強調(diào)的是素質(zhì)教育，注重對人精神世界的培養(yǎng)。當?shù)卣刹繎摱嘧咴L基層中小學和上學貧困戶，加強重視教育的宣傳，促進不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市之間的教育交流，發(fā)揮各個地區(qū)的作用，形成集聚效應，靠全社會的力量協(xié)助解決城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不均衡的問題。

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作者簡介：李晨蕾（1995-），女，漢族，湖南婁底，碩士，中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院，研究方向：義務教育。單位信息：中南財經(jīng)政法大學財政稅務學院，湖北省武漢市 郵編：430073

基金項目：中南財經(jīng)政法大學：研究生教育創(chuàng)新基金（2017Y/J0401）。