國家精準扶貧工作成效第三方評估的幾個問題

劉學敏 李 強

國家精準扶貧工作成效第三方評估的幾個問題

劉學敏 李 強

引入第三方評估是國家精準扶貧工作成效考核中的一項重要制度創新。第三方評估的核心內容是兩“率”一“度”：貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率和因村因戶幫扶工作群眾滿意度。經過2016年試評估和2017年正式評估，揭示出精準扶貧工作中的一些問題，“三保障”中的“健康扶貧”存在“算賬脫貧”和“被脫貧”現象，有些駐村幫扶工作未落到實處，不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯，各地以“趕考”“應試”的心態對待第三方評估，評估中的外部“干擾”嚴重等。為保證第三方評估的獨立、客觀、公正，需要在評估中處理好不同主體之間的關系，注重細節判定和甄別，理解基層扶貧干部工作的艱巨性，在發現問題的同時挖掘精準扶貧工作的亮點。

精準扶貧 工作成效 第三方評估 兩“率”一“度”

李 強，北京師范大學地理科學學部資源學院教授、博導。

一、引 言

確保2020年貧困地區與全國人民同步進入小康社會，是新時期中國共產黨人的莊嚴承諾，為全世界所矚目。為此，國家打響了脫貧攻堅戰，著力推進精準扶貧、精準脫貧方略，確保分布在全國14個片區22個省(自治區、直轄市)的貧困人口(2016年農村貧困人口4335萬人)能如期全部脫貧。通過“五個一批”(發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)和“六個精準”(扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準)實現對于貧困人口的精準識別、精準幫扶、精準管理，最終達到全面脫貧的目的。國家耗費如此大的人力、物力、財力所推進的這項事業的成效到底如何，自然成為社會各界高度關注的焦點。對此，國家引入第三方評估機制，通過第三方對國家精準扶貧工作成效進行獨立評估。

二、第三方評估的目的和背景

第三方評估是績效管理的重要形式，是一種必要而有效的外部制衡機制。如圖1所示，在國家精準扶貧工作中引入第三方評估是一項重要的制度創新。通過查找存在的問題、挖掘工作成績和亮點，有利于客觀地評價地方政府精準扶貧工作的績效，可以彌補政府自說自話、自我評估的缺陷。

圖1 第三方評估機制示意圖

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》(以下簡稱《考核辦法》)提出：對于地方黨委和政府的考核工作要圍繞落實精準扶貧、精準脫貧基本方略，堅持立足實際、突出重點，針對主要目標任務設置考核指標，注重考核工作成效；堅持客觀公正、群眾認可，規范考核方式和程序，充分發揮社會監督作用；堅持結果導向、獎罰分明，實行正向激勵，落實責任追究，促使省級黨委和政府切實履職盡責，改進工作，堅決打贏脫貧攻堅戰。考核工作從2016年到2020年，每年開展一次，由國務院扶貧開發領導小組組織進行，具體工作由國務院扶貧辦、中央組織部牽頭，會同國務院扶貧開發領導小組成員單位組織實施。

(一)第三方評估是管理模式創新的要求

按照《考核辦法》，扶貧工作年度考核主要涉及四個方面七項內容，分別是：減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用。其中的精準識別和精準幫扶由第三方來評估，即：由國務院扶貧開發領導小組委托有關科研機構和社會組織，采取專項調查、抽樣調查和實地核查等方式，對相關考核指標進行評估。

中央政府和地方政府是精準扶貧工作中的兩大主體。中央政府提出目標和責任要求，并在政策、資金、項目等方面予以支持。地方政府要全面貫徹落實中央的目標和要求，完成每年度的脫貧階段性任務，接受中央政府的過程監督和成效考核。傳統的扶貧成效考核模式為：一是地方各級政府的自我評價，表現為政府的各種總結材料和匯報材料，以及對外公布的各種報告；二是由政府系統內部的上級部門對下級部門進行考核評價。為彌補現有考核管理模式中地方政府“既是運動員、又是裁判員”的不足，更精準地評估扶貧工作成效，引入獨立于政府及其部門之外的第三方組織機構，就精準扶貧工作成效和存在的問題實施外部評價。可以說，第三方評估是新時期創新管理方式的重大改革措施，是客觀評判地方政府扶貧開發工作精準度、群眾滿意度的重要依據。

(二)第三方評估有利于發現問題，以評促改

在實踐操作層面，國務院扶貧開發領導小組在2016年委托中國科學院對2015年全國22個省(自治區、直轄市)的精準扶貧工作成效進行了第三方評估的“試”評估。2017年年初，在總結“試”評估經驗的基礎上，對2016年的工作成效開展了正式的第三方評估。2017年，全國共組織了22個第三方評估組，分赴22個省的117個縣、630個村，針對15000個建檔立卡貧困戶和6600個脫貧戶進行了扶貧工作成效的評估調研。

本文的兩位作者主持了山西省精準扶貧工作成效第三方評估2016年的“試”評估和2017年的正式評估。尤其值得一提的是，在2017年的正式評估期間，國務院副總理汪洋在山西省與參與評估調研的師生進行了交流。在山西省武鄉縣召開的座談會上，筆者就山西省精準扶貧工作成效第三方評估的中間結果和存在問題向汪洋副總理做了專題匯報，并提出一些建議，得到了汪洋同志的肯定。汪洋副總理在座談會上指出，考核評估要真正深入扶貧一線，排除干擾，實地查核，確保結果準確可靠。要敢于揭短亮丑，如實反映扶貧工作中的問題，推動早發現、早解決，以真考實評促真抓實干。考核評估既是明確脫貧成效的“指揮棒”，也是檢驗脫貧工作的“質檢儀”，更是傳導壓力、壓實責任的“推進器”。開展第三方評估要堅決杜絕“假脫貧”“被脫貧”“數字脫貧”。做好考核評估工作，是立導向、嚴規矩、壓責任、促進扶貧工作的關鍵環節。要用好考核評估結果，對任務完成不好的，該“約談”要“約談”，該通報要通報；對搞形式主義、弄虛作假、“數字脫貧”的，要嚴肅問責。

因此，充分發揮第三方評估的督查和巡察作用，可以為科學轉變扶貧工作方式、消除貧困地區的體制機制障礙、增強其內生動力與發展活力開辟有效途徑。

三、第三方評估的基本程序和核心工作

(一)基本程序

國家精準扶貧工作成效第三方評估遵循獨立、客觀、公正的原則，以科學嚴格的方法和高度負責的態度，確保結果的準確性。在評估中，堅持結果導向，重點評估精準扶貧工作的真實成效；注重發現問題，深入挖掘精準扶貧工作的頑疾難癥。在2016年的“試”評估和2017年的正式評估中，都采用了訪談式問卷調查方法，基本程序如圖2所示。

圖2 第三方評估入戶調研程序

首先，確定受訪農戶。在確定了被考核的縣及其下轄的若干村之后，通過隨機抽樣的方法，在全部建檔立卡的貧困戶中抽取樣本，確定受訪農戶。抽樣方法、抽樣比例和抽樣規模需滿足95%的置信區間和5%可接受抽樣誤差。

其次，開展入戶調查。采取與農戶訪談的方式，獲得調查問卷中所有問題的答案。除此以外，為了佐證農戶回答問卷的真實性，也為了正確判定精準識別的準確度，還要利用錄像和拍照等途徑，采集受訪農戶的家居環境和生活狀況等重要信息(如房屋、圍墻、屋內陳設等)。

最后，問卷研判。在對問卷完整性進行審核的基礎上，對于訪談調研中“疑似”存在問題的農戶信息進行全面研判、集體討論，必要的情況下需要回訪核實。

在對某省份所有被考核縣的所有問卷答案進行綜合分析的基礎上，撰寫分省精準扶貧工作成效第三方評估報告，并進一步匯總進而形成全國的第三方評估總報告。

(二)兩“率”一“度”的評估

貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率、因村因戶幫扶工作群眾滿意度，簡稱為兩“率”一“度”，是《考核辦法》中的重要考核指標，用來評判地方政府落實扶貧工作“六個精準”的成效。如圖3所示，精準識別涉及貧困人口識別和貧困人口退出兩方面，存在四類可能出現的錯誤，即錯評、漏評、錯退和漏退。

圖3 貧困人口精準識別

1.貧困人口識別準確率

各地在建檔立卡時確定了許多識別貧困戶的標準(若干“不準”)，并有相應的識別流程(申請、評議、公示等)。譬如有以下情形之一則“不準”列入貧困戶：(1)家庭成員中有國家工作人員；(2)家庭成員中有村干部；(3)已購買拖拉機、鏟車等大型農機具或貨車、面包車、轎車等車輛；(4)已在城鎮中購買商品性住房或門市房；(5)長期雇用他人從事生產經營活動；(6)個體工商戶；(7)種植業(養殖業)大戶；(8)家庭人均純收入超過當地貧困線標準等等。為評判地方基層政府在識別貧困人口方面的精準度，需要查找錯評和漏評現象。

貧困人口識別準確率主要通過問卷調查中確認的錯評樣本和漏評樣本的比例來計算。“錯評”意味著把不應該列入貧困戶的農戶也建檔立卡，使其成為扶貧對象，有資格享受國家的各項扶貧政策(如圖3中的農戶A)。錯評率指的是錯評樣本占全部抽取的建檔立卡貧困戶樣本的比例。“漏評”指的是真實的貧困戶由于種種原因而沒有被納入到建檔立卡中(如圖3中的農戶D)，從而沒有資格得到國家的各項扶貧幫扶。漏評主要通過訪談調研時其他貧困戶的指證和調研人員隨機進入“疑似”貧困戶家中的調研。

2.貧困人口退出準確率

對于經過一定幫扶而實現生活狀況改善、家庭人均收入達到脫貧標準的農戶，可以識別為脫貧人口。但需要在實踐中明確的是，國務院扶貧辦要求，對于家庭人均收入超過國家扶貧標準，但有下列“八種情況”之一的農戶不得退出：(1)沒有實現吃穿不愁的；(2)沒有安全飲水的；(3)沒有義務教育保障的；(4)沒有基本醫療保障的；(5)沒有住房安全保障的；(6)雖然享受了扶持政策，但當年扶貧成效不顯著的；(7)建檔立卡“回頭看”后新納入的貧困戶；(8)低保標準未超過國家扶貧標準地區的“低保兜底一批”的貧困戶。同時，按照應納盡納原則，要將因各種原因返貧的貧困戶、已標注脫貧但未達到脫貧標準的貧困戶、當年新增的貧困戶全部納入扶貧信息系統管理并進行精準幫扶。

在評判地方基層政府貧困人口退出識別的精準度時，需要查找錯退和漏退現象。“錯退”指的是農戶仍然屬于貧困戶的范疇，家庭人均收入沒有穩定超過國家扶貧標準，且在“兩不愁”(吃不愁、穿不愁)、“三保障”(義務教育、基本醫療、住房安全有保障)方面存在問題，卻在建檔立卡系統中被標注為脫貧戶(如圖3中的農戶B)。“漏退”的意思是，有些農戶的家庭人均收入已穩定超過國家扶貧標準，且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全均有保障，已實現脫貧，但未在建檔立卡系統中被標注為退出(如圖3中的農戶C)。通常情況下，符合下列標準但仍然被列為貧困戶的屬于“漏退”：(1)家庭人均純收入穩定超過國家扶貧標準(各省確定的標準有差別；按2010年農民人均純收入2300元的不變價計算，2016年國家的扶貧標準為3026元)；(2)有增收渠道；(3)不愁吃、不愁穿；(4)有安全飲水；(5)有安全住房；(6)義務教育階段的適齡人口中無輟學學生；(7)接受學前和高中階段教育的學生享受了相關特惠政策；(8)家庭成員全部參加了城鄉居民基本醫療保險并享受了參保費用補貼政策；(9)患病人口享受了基本醫保特惠政策；(10)符合條件的患病人口享受了大病保險(含門診慢特病)、醫療救助(含重特大疾病)、疾病應急救助等特惠政策等等。

3.因村因戶幫扶工作群眾滿意度

因村因戶幫扶工作群眾滿意度主要通過第三方評估的問卷調查與訪談考核貧困戶及脫貧戶對“駐村工作隊幫扶工作滿意度”“幫扶責任人幫扶工作滿意度”“幫扶方式滿意度”和“幫扶工作效果滿意度”。

在測評“滿意度”時，一是考察貧困戶是否獲得了幫扶。如是，則進一步考察獲得了哪些幫扶措施，如勞動力技能培訓、發展特色產業(如引進果蔬種植或禽畜養殖、制造業、加工業等)、小額信用貸款、生態移民、醫療救助、子女助學補貼、最低生活保障、參與村莊基礎設施建設從而獲得相關收入(如水利設施和道路建設等)、危房改造等等。二是考察貧困戶對現有的幫扶方式(如提供生活用品、現金幫助、解決生活難題、尋找致富出路等)是否滿意。此外，還要了解駐村工作隊到村落實幫扶工作的情況，并了解貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶的幫扶責任人是否落實幫扶工作，貧困戶對其工作情況是否滿意；了解貧困戶對幫扶工作成效是否滿意。

四、第三方評估中反映出的問題

精準扶貧是我國建設小康社會的一項偉大實踐。它使扶貧開發從以往的“大水漫灌式”轉變為“精準滴灌式”，從注重向貧困地區和貧困家庭“輸血”轉向注重提升當地和農戶的“造血”功能，更加重視穩定脫貧和可持續發展。在精準扶貧過程中，形成了舉世矚目的扶貧開發“中國模式”和發展中國家可資借鑒的“中國樣板”。

然而，經過2016年的第三方“試”評估和2017年的正式評估，可以認為，當前精準扶貧工作中存在一些問題。這在一定程度上阻礙或影響著精準扶貧的順利推進和最終目標的實現，需要引起各級政府的高度重視。

(一)“三保障”中的“健康扶貧”任重道遠

在評估調研中發現，貧困戶和脫貧戶基本都能達到吃穿“兩不愁”。而在“三保障”中，各地基本都實行了9年義務教育，有些地方甚至實現了覆蓋高中階段的12年義務教育，國家的義務教育政策貫徹落實較好，因學致貧問題并不嚴重。在住房安全保障方面，各地都實施了危房改造、易地扶貧搬遷等計劃，也新建了部分鋼混結構房屋，住房問題解決得也比較好。當然，也有一些地方仍然有不少貧困戶居住在年代久遠的窯洞里(譬如山西省的呂梁山片區)，居住條件尚待改善。

比較突出的問題是因病致貧。許多家庭因其成員有重病、殘疾或慢性病而成為貧困戶，這類情況在貧困戶中大體占30%～60%。這些家庭的疾病承受能力普遍偏低。根據抽樣村的調研結果，大病救助政策幾乎都未得到落實，有重病、殘疾或慢性病病人的貧困戶中，享有大病救助保障的比例僅為20%～30%，一些貧困戶甚至不清楚什么是大病救助。盡管目前推行的“健康扶貧”中的大病醫療和慢性病醫療能夠幫貧困家庭分擔一些費用，但仍顯不足。因此，“健康扶貧”仍有待“知實情、抓落實、講實效”。為此，在短期內，要加大宣傳力度，使每個貧困家庭都能夠知曉和享受國家的相關政策；從長期來看，如果通過醫療體制改革，能夠建立一種“普惠制”的農村醫療體制，并逐漸過渡到城鄉一體的制度，而不是僅僅局限于擴大“健康扶貧”的覆蓋面。這可以消除因病致貧的困擾，收到事半功倍的效果。

(二)“算賬脫貧”和“被脫貧”現象時有發生

在貧困人口退出方面，“算賬脫貧”和“被脫貧”現象時有發生。許多地方政府沒有做到精準施策，不是根據貧困戶的能力和需要進行幫扶，而是簡單化、“一刀切”地推行一項幫扶措施，并以此認定農戶“脫貧”。譬如，某地采取的幫助農戶購買耕牛的做法：一頭牛市場價格為8000元，農戶自己拿出3000元，政府補貼5000元，由此判定該農戶可以脫貧，脫貧任務也就完成了。而實際的情形是，一些農戶根本不適合于養牛，在調研中我們看到一些農戶養的牛“骨瘦如柴”。再譬如，一些地方通過“合作社+農戶”的方式發展養雞業，在給農戶修建雞舍、然后免費發放50只雞之后，就算農戶脫貧了。而實地考察的結果是，雞舍里空空如也，一只雞都沒有。

其實，通過政府補貼買耕牛或免費建雞舍本身并沒有錯，問題在于這種做法錯把扶貧手段當成了工作成效。只有在購買耕牛或者修建雞舍之后，農戶由此能夠產生穩定的收益且達到脫貧標準，才能算做真正的脫貧。

此外，還有個別脫貧戶反映，他們被認定為貧困戶后未得到任何實際幫扶，也不知道自己何時成為脫貧戶，這是典型的“被脫貧”現象。

(三)有些地方的駐村幫扶工作未落到實處

按照設立駐村幫扶工作隊的初衷，其主要任務是：(1)宣傳黨和國家關于農村工作特別是扶貧開發的重大方針政策，幫助落實好各項強農、惠農、富農政策和扶貧措施；(2)根據所駐村的致貧原因和發展需求，幫助制定村級發展規劃和年度實施計劃；(3)配合村“兩委”(黨支部委員會和村民委員會)完成貧困村、貧困戶建檔立卡和動態管理工作，協調落實干部包戶結對幫扶工作；(4)引導村民發展符合市場需求和自身資源條件的主導產業和村級集體經濟項目；(5)組織開展農戶實用技術培訓，組織有轉移就業意愿的貧困戶勞動力進行技能培訓，并實現轉移就業，拓寬農民增收渠道；(6)動員和組織村民參與村道、農田水利、生活用水、用電、村容村貌等基礎設施建設和村莊環境整治；(7)幫助貧困戶解決危房、就學、就醫等實際困難。

從評估調研的總體情況看，絕大多數駐村工作隊能夠認真負責地工作，在精準扶貧和精準脫貧工作中發揮了至關重要的作用。但是，也有一些地方的群眾反映從未見過駐村工作隊，他們甚至不知道自己的幫扶責任人是誰。有些駐村工作隊以及幫扶責任人的工作流于表面，從不跟貧困戶溝通，或只有寥寥幾次慰問，甚至僅在第三方評估調研組到來之前，臨時給農戶送去食品和生活用品以應付檢查，沒有給農戶提供實質性的幫助。此外，有些貧困戶的脫貧屬于“自然脫貧”(譬如，因學致貧的農戶在學生就業后自然脫貧、因病致貧的農戶在重病治愈或病人亡故后自然脫貧)，得到政府的實際幫助很少，駐村工作隊起的作用更是有限。

(四)不同幫扶單位的幫扶成效差異明顯

單位幫扶、干部駐村，這是國家精準扶貧和精準脫貧的重要手段。各地政府都在認真執行中央的部署，全力推進這項工作。同時，各個部門和單位也積極響應并全面落實，總體效果良好。但是，從客觀的幫扶效果來看，不同單位因性質、功能不同，幫扶的實際效果也有很大差異。如財政、發改、農業、水利、交通、銀行等部門和單位的幫扶責任人，能夠為所幫扶的村莊引來一些項目，特別是修橋、鋪路、打井這類的基礎設施配套建設項目，或者農業生產技能培訓等有助于農業發展的項目，這些是許多貧困村迫切需要的，是能夠切實促進村莊發展和農民致富的。而如果是法院、婦聯、機關單位、職業學校等單位的幫扶責任人，則可能較難為村里爭取到一些扶貧項目，對村莊的幫扶作用十分有限。也就是說，在實行幫扶貧困村的制度時，人們普遍關注的不是具體的幫扶責任人，而是這個幫扶責任人背后所能“撬動”的資源。

(五)地方政府以“趕考”“應試”的心態對待第三方評估

由于地方基層干部普遍認為第三方評估是對于他們工作的一種“考核”，必須要獲得“高分數”以彰顯工作成績。所以，一部分干部沒有把工作重點放在平時對于貧困戶的精準識別和精準施策上，不是扎扎實實地做好精準扶貧的各項工作，而是為了博得農戶的“滿意度”，以“趕考”“應試”的心態對待第三方評估，工作流于表面，忙于應付。譬如，在評估組入村之前，提前給農戶送一些慰問金或者一桶油、一袋米、一袋面；把本該由農戶持有的《扶貧手冊》、“明白卡”等提前一天才發給農戶；突擊印發一些宣傳材料以“顯示”精準扶貧工作的力度；等等。更有甚者設法獲取了第三方評估的問卷，提前給貧困戶進行“輔導”，以便于讓農戶能夠按照地方政府的“意圖”來回答問題。

其實，第三方評估更看重精準扶貧的日常工作及其成效，只要各地工作作風踏實，就可以完全放松心態，第三方一定會給出一個客觀公正的評估結論。

(六)第三方評估中存在很大的外部“干擾”

第三方評估是考核貧困地區精準扶貧工作成效的重要內容之一。按照《考核辦法》，考核結果由國務院扶貧開發領導小組予以通報。對完成年度計劃、減貧成效顯著的省份，給予一定獎勵。對于出現的問題，由國務院扶貧開發領導小組對省級黨委、政府主要負責人進行“約談”，提出限期整改要求；情節嚴重、造成不良影響的，實行責任追究。考核結果作為對地方黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。為此，各地方都高度重視第三方評估。

正是由于評估結果對于地方黨委、政府以及主政官員自身非常重要，為了取得好的評估結果，他們往往使出渾身解數，試圖干擾評估人員的工作。在評估調研中，遇到過各種各樣的干擾方式，譬如：如果抽樣到那些被認為肯定會回答“不滿意”的農戶，總是被地方干部告知“外出打工去了”“無法聯系到”，試圖阻止評估組與其接觸；有些地方干部試圖在現場干預或者引導農戶作答，或者直接干擾調查人員，使其難于完成問卷的填寫，甚至“威脅”農戶非真實作答問卷；在調研評估人員進村入戶調研時，想方設法拖延路途時間，以便有時間布置和安排現場；想盡辦法找到評估人員的朋友、上級領導“打招呼”，以求得關照；個別情況下，還有當地政府直接找評估人員談話，要求關照。如此等等，不一而足。

盡管如此，評估組還是頂住種種壓力，力排各種“干擾”，不辱使命，最大限度地獲取真實可靠的情況和信息，以客觀、公正和負責任的態度，把在精準扶貧和精準脫貧工作中發現的問題原汁原味地反映給“第一方”的相關部門，達到第三方評估的目的。

五、對第三方評估中幾個關鍵問題的認識

引入第三方評估機制是國家精準扶貧工作成效考核中的體制機制創新。為使這一新事物能夠更好地發揮作用，有助于解決目前評估中存在的各類問題以及將來會面臨的許多新問題，需要厘清第三方評估相關的幾個關鍵問題，處理好涉及到的各方面關系。

(一)關于第三方評估中各主體間的關系問題

在第三方評估中，必須厘清第三方與第一方和第二方的關系。按照《考核辦法》的規定，在第三方評估體系中，國務院扶貧開發領導小組就是第一方，國務院扶貧辦及其相關部門負責具體的組織實施。作為第三方的有關科研機構和社會組織，接受第一方的委托，并在遵守國家相關規定的前提下，在第一方的領導和指導下，完成第一方交付的具體任務。

各省級黨委和政府作為被評估和考核的對象，是第三方評估體系中的第二方。第三方評估的任務是評估省級黨委和政府所轄地域的精準扶貧和精準脫貧工作成效，既涵蓋所有國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣，也包括省定貧困縣，還包括非貧困縣的貧困人口。由于貧困縣分布偏遠、非貧困縣的貧困人口居住分散，情況各異，第三方在開展評估調研時，必須得到第二方當地政府的協助和配合。離開他們，評估調研根本無法完成。因此，需要厘定第三方與第二方的“邊界”，規范或者界定地方政府的協調“度”。二者之間的關系不一定是“背靠背”，也可以是“面對面”的。

一般而言，由于第三方評估考核的結果關乎地方政府的業績，因而會引起他們的高度關注，他們期望能夠“深度”介入到評估過程中，從前文所述的第三方評估中遇到的各種“干擾”即可說明問題。但是，由于第三方評估是獨立進行的，它評估的是地方政府，因而地方政府就是“利益攸關方”。所以，如何協調好第三方與地方政府的關系是一個非常關鍵的問題。

(二)關于精準識別與農戶收入信息獲取的問題

在貧困地區，對于貧困戶的精準識別非常復雜。通常情況下，同一個村里的農戶收入大體呈現“橄欖球”狀，即“兩頭小，中間大”的狀態，大部分家庭的人均收入相差不會很大，而在貧困線臨界值上下的農戶非常集中。如果僅僅以絕對收入作為貧困戶精準識別的標準，被列入貧困戶的農戶可以享受國家和各省的多項扶貧政策并得到多項幫扶措施，沒有被列入貧困戶的農戶就會心生怨言，進而引發群眾矛盾和一系列社會問題后遺癥。因此，甄別不同類型的農戶成為精準識別的關鍵。

同樣，在第三方評估調研中，對于農戶年收入的測算也頗費周章。或許是出于某種考慮，農戶往往不愿意把自己的全部收入告知調研人員，總是“隱瞞”一些收入。在信息不對稱的條件下，需要花費大量的時間和精力進行甄別。通常情況下，調研人員更多是與農戶交流一年的花費，在農戶“吐槽”甚至“放大”一年里各項支出的基礎上，進一步與其交流和測算一年的收入。這種“以支出來推測收入”的做法或許是在實踐中摸索出的一個可行的替代辦法。但即使這樣，所獲得的收入信息也不是非常精確的。為此，調研人員還要綜合考察農戶的“兩不愁”和“三保障”情況，全面衡量，統籌兼顧，最終判定貧困戶中“漏評”和“錯評”樣本以及脫貧戶中的“錯退”或“漏退”樣本。

(三)關于精準退出與“暖一暖”的問題

全面建成小康社會、使貧困人口全部脫貧是精準扶貧、精準脫貧的目標。按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立貧困退出機制的意見》(2016)規定，貧困人口的退出以戶為單位，主要的衡量標準是該戶年人均純收入穩定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。貧困村退出以貧困發生率為主要衡量標準，原則上應降至2%以下(西部地區為降至3%以下)，同時要統籌考慮村內的基礎設施、基本公共服務、產業發展、集體經濟收入等綜合因素。貧困縣退出也是以貧困發生率為主要衡量標準，貧困發生率原則上應降至2%以下(西部地區為降至3%以下)。從程序上說，“人銷號、戶脫貧、村出列、縣摘帽”是一個邏輯鏈條，其中的貧困戶退出是基礎和核心。因此，通過第三方評估，要明確建檔立卡的貧困戶在經過各種幫扶以后，是否收入能夠超過國家貧困標準且獲得持續增長，從而退出貧困戶序列。

然而，在實際操作中常常出現兩種情況：一是一些貧困戶收入雖然超過貧困標準，但因害怕一旦退出就不再享受各種扶貧政策，所以不愿意從建檔立卡中“銷號”；二是一些地方政府認為，盡管一些貧困戶收入已經有所增加，超出貧困標準，但還應該持續地幫扶他們一段時間，因而仍然讓其滯留在貧困戶序列中而沒有及時“銷號”，這就是所謂“暖一暖”的做法，目的是使農戶得以穩定脫貧。對于前者，一些地方明確提出，對已經退出的貧困人口、貧困村、貧困縣，國家和省級的原有扶貧政策在脫貧攻堅期內保持不變、支持力度不減、駐村工作組不撤，這樣可以消除貧困戶脫貧后的種種疑慮。對于后者，與前者沒有本質區別，因為貧困戶仍在繼續享受國家政策，只是前者及時“銷號”而后者沒有及時“銷號”。因此，在第三方評估中，應該充分考慮各地的實際情況，并充分了解國家政策，而不是武斷地判定此類現象為“漏退”。

(四)關于“群眾滿意度”的甄別問題

“群眾滿意度”是第三方評估中的一個重要指標，也是廣大扶貧干部和駐村工作隊高度關注的指標。廣大的扶貧干部認為，對于精準識別和精準退出的考核，只要他們投入更大精力把工作做細，就可以做到“精準”，就可以達到國家的考核標準和要求。而對于“群眾滿意度”這個指標，因為它取決于群眾的主觀判斷，一定程度受群眾的情緒和感情的支配，結果無法控制。在正常條件下，脫貧攻堅的成效如何，貧困群眾最有發言權。只要國家各種幫扶政策、幫扶措施到位，扶貧干部真抓實干，不搞形式主義和“花架子”，能夠站在貧困群眾的立場上看問題、想問題，多考慮群眾的感受，多體諒群眾的心情，多激發群眾的參與意識，多幫助群眾解決難題，“群眾滿意度”自然就會提高。反過來，如果干部嫌麻煩、圖省事、想輕松，把扶貧當成“秀場”和“鍍金”平臺，敷衍了事，以“應試”和“趕考”的心態做事，熱衷于做表面文章、干“形象工程”，或者說得多、做得少，就會讓群眾厭惡，“群眾滿意度”理所當然就不會提高。可以說這個指標在一定程度上考量著干部和群眾之間的關系。

然而，問題在于廣大扶貧干部面臨的是一個非常復雜的群體，每一個貧困家庭、每一個貧困戶都是“個案”。同時，扶貧干部還要面對中國鄉村過去和現在所積累的種種矛盾和恩怨。在現實中，有些貧困戶只要得到一些政策和幫扶就會千恩萬謝，他們對黨和國家的政策真心擁護，對扶貧干部真心滿意。而有一些貧困戶即使得到再多的幫扶也不滿意，總希望獲得更多，欲壑難填。還有一些貧困戶則是因為受到外部干擾，即使調研人員能夠明顯感覺到他們的不滿意，他們也口口聲聲稱“滿意”。如此等等。因此，在獲取“群眾滿意度”這個重要指標的答案時，第三方評估人員必須根據與農戶的訪談了解其真實想法，對其態度和主觀判斷進行認真甄別。

(五)關于精準扶貧與“三農”問題的關系

農業、農村和農民問題關系到社會穩定、國家長治久安和全面建設小康社會。由于精準扶貧的對象是全體農民中生活水平仍然處于貧困狀態的一部分，所以，無論是貧困戶還是非貧困戶，農業都是其從事生產的行業，農村都是其居住的地域，二者作為農民的主體身份未變。因此，有效解決“三農”問題，加快農業經濟發展，改善農村生產生活條件，增加農民收入，能夠起到水漲船高的整體聯動效應，是保障脫貧攻堅目標實現的根本。在脫貧攻堅中，需要處理好“公平”與“效率”的關系，既要圍繞貧困地區和貧困戶的致貧原因和實際需求而精準施策，做到因村因戶幫扶；也要兼顧非貧困群眾的利益，加強農村整體基礎設施建設和民主政治建設、精神文明建設，因地制宜培育特色種植和養殖產業，推動農業產業化和現代化發展，營造有利于脫貧的大環境。切不可片面理解脫貧攻堅的精準性要求，為了“精準”而“精準”，只強調滿足個體的特定需求，而忽視貧困戶整體利益、以及非貧困戶的發展基礎。

圖4 精準扶貧與“三農”問題的關系

事實也是如此，在第三方評估調研中可以看到，在一些農村基礎設施完善、農業產業基礎較好的地區，脫貧致富的限制性相對較小，精準扶貧有方向，也有著力點。在另外一些民風淳厚、農村精神文明建設有成效的地區，干部群眾容易做到齊心合力，開展精準扶貧各項工作的難度相對較小。

(六)關于“扶貧”和“扶志”的問題

經過建國以來近70年，尤其是改革開改以來近40年的減貧歷程，我國城鄉人民的收入有了很大提高，生活水平有了質的飛躍。在一個寬松的經濟發展環境下，每個個體都迸發出巨大的積極性、主動性和創造性，這是中國創造經濟奇跡的實質和核心所在。在廣大農村，有能力脫貧致富的農戶經過幾十年的努力已經走出貧窮，走向富裕。現在仍然處于貧困狀態的農戶致貧原因多種多樣，如因災、因學、因病(或因殘)、缺技術、缺資金以及自然條件惡劣等，但其中有一部分人的貧困確實與其主觀努力不夠密切相關。如前所述，中國農民是一個非常復雜的群體。在實踐中可以發現，有些農戶以作為貧困戶為榮，因可以享受國家各種政策的支持而沾沾自喜；有些農戶缺乏脫貧致富的內在動力，坐等上門扶貧、坐收扶貧之利，雖是年年扶，卻是年年窮，始終甩不掉貧窮的“帽子”；還有個別貧困戶平時好吃懶做，自家的地荒了也不管，出去打工又嫌苦嫌累不愿去，寧愿在家待著等救濟，甚至認為“我沒吃沒喝，政府會按時給我，幫我脫貧，這是他們干部的分內之事”；也有一些貧困戶認為“我脫不了貧，你就脫不了干系”，“我不簽字，你就完不成任務”，以自身的貧困來“要挾”和“綁架”扶貧干部。如此等等。幫扶這樣的貧困戶，往往會招致勤勞致富的那部分農戶有意見。他們認為，改革開放伊始，大家都在同一條起跑線上，當他們起早貪黑尋求各種致富門路的時候，這些人卻好吃懶做，在家睡大覺。而現在政府卻要大力幫扶他們，這種扶持懶漢的做法顯然是“獎懶罰勤”。

因此，精準扶貧不僅要“扶貧”，更要“扶志”，要變“輸血”為“造血”，把更多的時間和精力放在調動貧困村和貧困戶主觀能動性方面，下一番“繡花”功夫，從思想上和精神文明層面進行細致入微的宣傳教育，使他們樹立起“靠自己”的信心和決心，變“幫我脫貧”為“我要脫貧”。同時，要把物質條件改善與精神狀態改變結合起來，創新幫扶方式方法，從整體改善農村生活和生產方式入手，倡導健康、積極、向上的生活方式，通過生活質量的提升、良好生活習慣的養成和精神面貌的變化，讓貧困戶在良好的環境氛圍下萌生新希望，催化奮斗精神。誠如毛澤東同志在深刻洞悉中國農民落后的一面后明確指出的那樣：“嚴重的問題是教育農民”。正是基于以上原因，在第三方評估中，需要充分認識中國農村的現實問題以及扶貧工作的艱巨性和復雜性。

(七)關于基層扶貧干部的問責與激勵問題

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《脫貧攻堅責任制實施辦法》(2016)要求：省級黨委和政府要加強對貧困縣的管理，組織落實貧困縣考核機制、約束機制、退出機制；保持貧困縣黨政正職穩定，做到“不脫貧不調整”“不摘帽不調離”。文件的出臺標志著國家進一步強化了貧困縣相關領導的任務和責任。隨著任務強度的逐級自然傳導，廣大基層扶貧干部承受的工作壓力越來越大。在評估調研中看到，一些優秀的基層扶貧干部未老先衰，有些甚至累倒在工作崗位上。盡管壓力巨大，工作任務繁重，但這些戰斗在脫貧攻堅戰第一線的基層扶貧干部任勞任怨、日夜奮戰，做出了突出的貢獻，對他們怎樣褒獎都不為過。當第三方評估人員走進許多貧困戶家庭后，能真切地感受到絕大多數農戶是真心感謝黨、擁護國家的好政策。一些貧困戶中的老人拉著評估人員的手，動情地說：“如果沒有黨的好政策，我根本活不到這么大年紀。”

當然，畢竟基層扶貧干部隊伍龐大，出現這樣或者那樣的問題在所難免，有些問題甚至非常嚴重。雖然可能只是個別現象，但經媒體披露甚至渲染、放大之后，會在社會上造成極大的負面影響，嚴重損害基層扶貧干部的形象，也在一定程度上影響他們投身工作的干勁。

因此，作為第三方進行評估，必須力求客觀、公正，不能因媒體對某些事件的“渲染”而先入為主，也不能參雜任何其他的功利企圖，要進行換位思考，真正理解各級扶貧干部工作的難處和苦衷。這既是對委托方和對評估工作的負責任，同時因評估關乎每位基層扶貧干部的利益和前途，也必須對他們負責任。秉承為人民服務的宗旨、在扶貧攻堅戰中忘我工作是廣大干部的職責。為了保護干部的工作熱情，充分調動他們的能力和智慧而造福一方人民，應當從國家層面建立干部獎懲機制，既要問責，又要激勵。

(八)關于查找不足與挖掘亮點的問題

第三方評估除了要發現扶貧攻堅中存在的問題，還有一個重要的功能就是要凝練和提升精準扶貧工作中的亮點。既要發現問題，起到督導和加壓的作用，又要挖掘亮點，總結經驗，示范推廣。

2017年1月14日，汪洋副總理在山西武鄉縣發表《在扶貧考核與評估工作座談會上的講話》，告誡第三方評估人員要注重發現精準扶貧工作中的先進典型，總結可復制、可推廣的經驗，促進脫貧攻堅有力、有效推進。為此，在第三方評估中，評估人員還致力于發現每個抽樣縣的扶貧工作亮點。具體包括：能夠帶動農民脫貧致富奔小康的好產業、好企業、好帶頭人、好經驗、好模式、好思路和好創意等等。

事實證明，真正的創造力往往來自于基層。在2016年第三方“試”評估和2017年正式評估中，在山西省的抽樣縣中就發現許多亮點。譬如，吉縣30多年一直致力于發展的蘋果產業已經成為該縣農民脫貧致富的主導產業。近年來，縣里開始實施蘋果產業提質升級新戰略，以“五化聯動”促“五個提升”。即通過抓有機化生產，提升蘋果品質；通過抓園區化發展，提升基礎設施；通過抓標準化管理，提升技術水平；通過抓品牌化營銷，提升競爭能力；通過抓產業化開發，提升市場優勢。又如，嵐縣以“購買式造林”和“購買式管護”助推精準扶貧，通過創新機制將造林綠化與精準扶貧結合起來，積極鼓勵和發展貧困戶組建造林專業合作社，通過實施購買式和合作式等多種造林模式，既能幫助農戶增加收入，又能綠化環境、改善生態，走出一條經濟發展和生態建設相融合的新路子。再如武鄉縣“精準扶貧生態牧養雞產業”的探索，該縣通過大山禽業有限公司開展“我與農戶手拉手”發展生態牧養雞產業脫貧的活動，取得了良好效果。通過“借雞下蛋”，為農戶免費提供了雞源，減少了農戶育雛風險；通過“借船出海”，由每個村的經紀人將當日產的鮮雞蛋和其他鮮活農產品回收到公司保鮮庫，由公司統一銷售，讓貧困戶搭上公司的銷售大船，得以將產品賣個好價錢。諸如此類的典型案例，俯拾即是。

六、結語

脫貧攻堅是當前舉國上下的一項重大任務，具有艱巨性、復雜性和長期性。為打贏這場攻堅戰，需要多主體齊發力。既需要國家層面的全局部署、頂層設計、制度保障、政策傾斜、資金支持；還需要廣大干部勇于擔當、耐得住性子、下一番“繡花”功夫，精準發力，用心、用力、用情把扶貧工作做好；更需要具有勞動能力的貧困戶立志、發憤、借勢、靠自己，走出貧困，走向富裕。對于肩負國家精準扶貧工作成效評估任務的第三方而言，需要遵循獨立、客觀、公正的原則，堅持實事求是、全面甄別、科學判斷，充分發揮汪洋副總理總結的“指揮棒”“質檢儀”和“推進器”作用。以真考實評促真抓實干，為保證脫貧攻堅質量經得起時間和歷史檢驗做出應有的貢獻。

1.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，中央政府門戶網站，2016年2月16日。

2.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于建立貧困退出機制的意見》，中央政府門戶網站，2016年4月28日。

3.中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《脫貧攻堅責任制實施辦法》，中央政府門戶網站，2016年10月17日。

4.汪洋：《在扶貧考核與評估工作座談會上的講話》，2017年1月14日。

5.毛澤東：《論人民民主專政》，《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版。

責任編輯：沈家文

劉學敏，北京師范大學地理科學學部資源學院教授、博導；