林地“三權分置”的制度設計與效能發揮

黃建強+廖秋芳

摘要：分析了影響家庭承包經營權流轉存在的客觀問題，探究了林地“三權分置”的制度設計與效能發揮，以建立流轉林地使用權發證制度，補全流轉林地的權益制度保障，以期對當前正在開展的深化集體林權制度改革具有一定的現實意義。

關鍵詞：林地；三權分置；制度；流轉；林地使用權證

中圖分類號：F321

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）14-0308-03

1 引言

人類認識世界、改造世界的過程，就是一個發現問題、解決問題的過程。集體林權制度改革是一個長期的過程，目前仍然處于不斷深化的關鍵時期。堅持問題導向，是集體林權制度改革的方向，國家林業局正在積極推進集體林業綜合改革試驗工作，洪江市承擔了其中的一項任務，負責探索林地“三權分置”改革試驗工作?！叭龣喾种谩备母锏哪康模羌涌炝值亓鬓D的進程，促進林業的適度規模經營，改革的核心，就是補全流轉林地的權益保障。筆者從林地經營權流轉著手，探究林地“三權分置”的制度設計與林地使用權證的效能發揮。

2 問題的導向

（1）國家立法對林地經營權流轉的保護缺位。林地承包經營權是從農村林地集體所有權中分置出來的，用于保障農民生產和基本生活之需而設立的一項用益物權，按照公開公平公正的原則，通過家庭承包的方式取得，由林權證做權屬憑證保障；林地經營權是從林地承包經營權分置出來的一種合同權利，由協商或者競價的方式受讓取得。二者在法律性質上有本質區別，法律將土地承包經營權納入物權保護的范圍，由國家頒發土地承包經營權證、林權證、草原使用權證等權屬憑證確認土地承包經營權，法律同時規定，擁有土地承包經營權的人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。除互換、轉讓這兩種流轉方式外，其他流轉方式不能辦理土地承包經營權變更登記。除農村集體經濟組織成員之間因互換和轉讓外，農民家庭承包經營權不因流轉而消滅，按照物權法定的原則，林地承包經營權屬物權，林地經營權屬債權，通過流轉取得的林地經營權不能辦理林權證，那么作為受讓方因林地家庭承包經營權的流轉而形成的林地使用權，只能靠流轉雙方簽訂的合同來保護，這在法律保障上是不完全的，一紙合同往往無法讓受讓方獲得權屬上的安全感，加之工商資本無法憑借債權進行抵押貸款，融資的途徑受限。集體林權制度改革的目標之一是放活經營權，落實處置權就目前而言，出現了制度障礙。

（2）制度障礙源于林業的適度規模經營與林地承包經營權分散的矛盾，而適度規模經營是改革的現實需要。人類社會發展的一般規律，生產關系一定要適應生產力發展，當前林業發展面臨的一個重大問題就是分散碎化的農村土地家庭承包經營不能滿足林業的適度規模經營要求，隨著我國人口紅利的消減，勞動用工成本加大，精耕細作的傳統家庭小生產模式不能滿足人們日益增長的對農產品需求的需要，只有規模經營才能顯示效益優勢。“三權分置”是實現林地適度規模經營的有效途徑，家庭承包經營權流轉是“三權分置”的實現方式。

（3）制度障礙源于集體林地所有權、家庭承包經營權、林地經營權三者的利益問題沒有得到很好的平衡。林地流轉價格市場化形成機制缺位，農民擔心出讓價格低，利益受損，經營者擔心農民反悔，融資存在政策障礙。目前，林地所有者、家庭承包經營者與林地流轉后的受讓方三者之間對林地流轉后的利益訴求各自均存在顧慮，都在遲疑觀望，當前“三權分立”主要是政府部門在以行政手段大力推進，將推進的效果納入對地方政府的目標考核，地方政府激勵的方式主要是政府補助，力求在量上求突破，效果不盡理想，因此以經濟的手段刺激經濟的發展，不能長久，只有各方利益都能得到兼顧，資本跟著利潤走，才能持續發展，要兼顧各方利益，制度的保障是必須的。

（4）制度障礙源于第三方資源配置部門自身利益保護以及林地經營者需要第三方資源支持之間的矛盾。在資本配置日益多樣化的今天，安全和盈利預期是資本介入生產的首要考慮因素，尤其是林業生產周期長，不可控的風險因素很多，資本投資林業顧慮很多，風險防控意識強，作為林地經營者而言，規模化經營需要大量資金投入，融資是其擴大生產的基礎前提，如果風險得不到有效化解，林業融資受限，必然會限制林業生產的發展。對金融部門而言，從風險防控的角度出發，林業經營者要獲得林木抵押貸款，在抵押林木的同時，林地的使用權也必須一并抵押，但現實是以流轉方式取得林地使用權的經營者又拿不出林地使用權證，證明取得林地使用權的一紙合同書，并不為金融部門認可。

3 林地“三權分置”的制度設計

（1）按照市場化原則進行制度設計，凡屬市場能解決的問題要充分發揮市場的主體作用。

（2）找準制度設計的突破口。森林經營的重心是林地的經營，活立木所有權和使用權的流轉必然包含林地使用權的流轉，“三權分置”是將林地經營權從林地所有權和林地承包經營權中分置出來，使三項權利各自獨立，又相互依存。“三權分置”改革的核心，就是補全林地經營權的權益制度保障，探索林地經營權制度保障，其中林地使用權的制度保障尤為重要。因為，按照物權法定的原則，通過流轉獲得的林地使用權，不是物權，不能辦理林權證，比照城市國有土地使用權而言，林地使用權又確實是一項很重要的權利，建立林地使用權的制度保障機制是林地“三權分置”改革的突破口。

（3）制度設計應當以依法為前提。通過林地經營權發證的方式為林地使用者提供制度保障，這是全國改革形成的共識。目前全國部分地區已經在試驗性的開展這項工作，浙江省先行先試，走在全國前列，其他地區基本上以浙江省的改革為藍本，組織實施。洪江市工作，也是在借鑒浙江省經驗的基礎上開展。就目前來看，浙江省的經驗也存在不完善的地方，一是將林地經營權流轉證發證當做行政確權，申請人不服發證決定的，可依法提出行政復議或行政訴訟，這與物權法定的原則相沖突，值得商榷；二是規定林地經營流轉證是林地流轉受讓方按照流轉合同約定實現林權抵押、林木采伐和其他行政審批等事項的權益證明，筆者認為此項規定也存在不妥的地方，擴大了林地經營權流轉證的證明范圍，部分權益證明覆蓋了林權證的證明范圍。

（4）制度設計應當正本清源。在林地經營權中，林地使用權是一項基礎權利，林地經營權流轉發證的本質就是為林地使用權發證，因為林地經營權流轉后，受讓人的經營成果林木的所有權和使用權可以通過辦理林權證來確認物權，不需要通過林地經營權流轉證來體現，同樣作為辦理采伐證的權屬證明也應當是林權證，所以說，浙江的探索擴大了林地經營權流轉證的證明范圍，存在不妥的地方。林地承包經營權流轉后，受讓人取得的林地使用權不能辦理林權證，由于沒有林地使用權的證明憑證，融資受限，受讓人缺乏權屬上的安全感，這是問題所在。那么，作為制度設計，在排除了林木所有權和使用權的物權憑證功能后，可以明確林地經營權流轉發證就是發林地使用權證。

（5）林地使用權證不是物權證。與發放林權證不同，發放林權證是政府確權行為，當事人有異議，可以提起行政復議或者行政訴訟；發放林地使用權證，不屬政府確權范圍，僅僅是政府對林地承包經營權發生流轉后受讓人依合同取得林地使用權的證明。那么，不是確權，辦理林地使用權證有什么意義，能否達到讓受讓人獲得權屬安全的改革目的？根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第七十七條第一款之規定“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”，林地使用權證具有高于合同等其他書證的證明效力。這種證明效力應當可以讓受讓者安心。

（6）林地使用權證的發證實行自愿原則。當事人根據自己的需要，自愿申請，政府機關審核發證，為保證承包經營權流轉是流轉雙方真實意思的表示，原則上雙方應當一并到政府機關申請辦理，轉讓方有特殊情況不能親自到場的，可以授權委托他人代理也可對雙方的轉讓合同辦理公證，憑公證后的合同申請辦理林地使用權證。

（7）規范林地使用權證辦證程序和要求，由縣級以上人民政府頒布《林地承包經營權流轉后辦理林地使用權證的規定》，對辦證機關、辦證機關職責、辦證范圍、辦證要求、辦證審查、辦證登記等程序進行規定，確保林地使用權證的證明質量。

（8）以建立林地使用權發證制度為核心整體推進林地“三權分置”改革。政府出臺促進承包經營權流轉的政策規定，配套鼓勵林地適度規模經營的政策措施，進一步加強林業產權交易中心建設，完善功能，促進交易量的提升，充分發揮交易中心的價格發現功能，為資本進出林業經營暢通渠道。

（9）完善“三權分置”各權利主體利益保護機制。嚴格林地用途管制，對集體經濟組織管理的集體林地進行流轉的，必須嚴格履行集體決策程序，由村民大會或者村民代表大會2/3以上多數通過，方可進行，承包經營權流轉期間，國家為了公共利益的需要，對流轉土地進行征用的土地補償費、安置補助費、安排被征地農民的社會保障費用，依法應當由林地所有權人和林地承包經營者享有，土地使用權人不能以合同約定的方式取得上述權利，地上附著物和青苗的補償費等費用，可以依據合同約定由林地使用權人享有。要有預防以合法的形式掩蓋非法目的的承包經營權流轉行為的防控機制，比如2004年“萬里大造林”等以非法集資為目的的托管林業項目。為防范合同風險，維護流轉雙方利益，推薦流轉雙方使用標準合同書樣本簽訂林地承包經營權流轉合同。

4 林地使用權證效能發揮

林地“三權分置”改革，是由問題導向引發的改革，是高層出題，基層實踐。探索林地所有權、承包權、經營權“三權分置”，主要是圍繞放活經營權，充分發揮林地使用權證效能做好文章。林地使用權證，因為有政府的支撐，能夠起到穩定人心的效能，受讓人能夠沒有顧慮地大膽投入，從而促進林地資源向資本和技術聚集，推進林業的規模經營；林地使用權證的推出同時也補全了林地“三權分置”改革的制度空白，林地使用權證具有高于合同等其他書證的證明效力，這是林地使用權證發揮效能的法律依據，可以在辦理保險、融資等方面直接發揮證明作用。

參考文獻：

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