上海如何對“198區(qū)域”做減法

“建設(shè)用地減量化” 為發(fā)展騰出綠色空間

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)有處占地百畝的花園，曾經(jīng)是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房，拆遷后成了人們休閑散步的好去處。

這種被改造的用地，在上海有一個專門的稱呼，叫“198區(qū)域”。因為像這類位于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的歷史遺留工業(yè)用地，上海總共有198平方公里。區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，也因此被稱為“198企業(yè)”。它們在改革開放初期蓬勃出現(xiàn)，但隨著時代發(fā)展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益顯現(xiàn)。

“2014年時，上海建設(shè)用地規(guī)模已超過全市陸域面積40%，高于發(fā)達國家同類城市水平，建設(shè)用地減量化被提上日程。”上海市規(guī)劃和國土資源管理局（下稱“上海市規(guī)土局”）副局長王訓(xùn)國說，“198”企業(yè)，因布局分散和“三高一低”特征，成為減量化主要對象。2014 年下半年起，上海全面啟動實施低效建設(shè)用地減量化工作。

到2017年底，上海將按計劃累計完成“198”低效建設(shè)用地減量化項目立項2750公頃，驗收2050公頃。截至今年7月，已實際完成立項4478公頃，超額完成計劃任務(wù)量，驗收1871公頃。

騰退企業(yè)每畝補助超百萬元

上海浦東新區(qū)的合慶鎮(zhèn)有處花園占地百畝，老丁每天都來此散步。這處花園是工廠拆遷后才得以興建，其中30多畝正是老丁曾經(jīng)的廠房和辦公室。

老丁名叫丁根元，改革開放剛開始時，他是朝陽村的工業(yè)大隊長。1996年，集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)制之風(fēng)吹到合慶鎮(zhèn)，這位老黨員又響應(yīng)號召，盤下村里的機械廠，成了“丁老板”。廠里生意好時，一年利潤有600多萬元。

2015年11月25日，廠房轟然倒地時，人們看到老丁眼角隱約有淚。“我是向時代道別，向自己的艱苦創(chuàng)業(yè)史道別。”破拆的兩年后，老丁在接受記者采訪時并不隱瞞私人情感。如果非說當(dāng)時有什么“假公濟私”，那就是破拆前，他要求政府必須辦一個交接儀式，算是把自己的工廠交付了。“儀式當(dāng)時辦完，挖機當(dāng)時就開拆。”

老丁工廠所在的合慶鎮(zhèn)，是當(dāng)年村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)先地區(qū)，涉及的“198企業(yè)”達1200多家。合慶鎮(zhèn)黨委書記楊琴華坦言：“它們在歷史上對合慶的發(fā)展有貢獻，現(xiàn)在要拆，從感情上不好說。”

講效益是企業(yè)的本分。“有些企業(yè)仍在盈利，有些廠房就算自己不生產(chǎn)，租出去也是很大一筆收入。”很多基層干部表示，雖然財政支持力度大，但除了經(jīng)濟補償，做通業(yè)主的思想工作更不可少。

“這群企業(yè)主中，有一些是像老丁這樣的老黨員。黨員的模范帶頭作用在這時候就體現(xiàn)了。我們從這里撕開一道口子，先騰退一部分，帶動了其他企業(yè)跟進騰退。” 楊琴華介紹說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)減量化項目的實施過程中，對被騰退企業(yè)進行評估并給予相應(yīng)補償。市級按照每畝20萬元的標準進行補貼，由區(qū)級統(tǒng)籌安排使用，并在項目驗收后下達減量化新增建設(shè)用地計劃和耕地占補平衡雙指標；區(qū)級統(tǒng)籌安排本區(qū)范圍內(nèi)減量化“雙指標”的使用，并按每畝80萬到120萬元的標準，對提供減量化“雙指標”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補貼，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌用于減量化工作。如此一來，企業(yè)的廠區(qū)被拆除，每畝地能拿到最低100萬元、最高140萬元的補償，基層政府的騰退阻力減少不小。

經(jīng)濟大潮中的合慶鎮(zhèn)，一度喪失村域景觀特征。通過土地整治，實現(xiàn)了建設(shè)用地和生態(tài)用地的“一退一進”。如今，復(fù)墾土地與周邊農(nóng)地相連，形成田成方、渠相連、林成片的景觀格局，耕種效率也因此大大提升。一位當(dāng)?shù)卮迕窀嬖V記者：“過去掙到錢了，生活水平有提高，但生活質(zhì)量還待改善。現(xiàn)在青山綠水，多了不少公共綠地，我們像城里人一樣，飯后也喜歡到這些地方散散步。”

減量化政策倒逼城市轉(zhuǎn)型

合慶鎮(zhèn)的變化，是近年來上海市以土地整治為平臺，推動減量化工作的成果之一。

按照上海市的最初規(guī)劃，到2020年，建設(shè)用地總規(guī)模控制在土地利用總體規(guī)劃確定的3226平方公里內(nèi)。“2014 年5 月，上海市召開了規(guī)劃土地工作會議，市委、市政府從上海資源緊約束的現(xiàn)狀出發(fā)，做出了建設(shè)用地‘負增長的戰(zhàn)略決策。”上海市規(guī)土局綜合保護處處長黎而力介紹。

上海市規(guī)土局副局長王訓(xùn)國告訴記者：“減量化工作總會伴隨困難，但我們是有信心的。《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（送審稿）》已于2016年11月上報國務(wù)院審批，其中明確2040年上海市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里。相比最初的‘2020年規(guī)劃，不僅在時間上延長了20年，而且削減了26平方公里規(guī)劃用地。”

建設(shè)用地減少了，是否影響經(jīng)濟發(fā)展？上海市經(jīng)濟和信息化委員會方面回復(fù)《中國經(jīng)濟周刊》記者稱：集中清退“198企業(yè)”，淘汰了“三高一低”產(chǎn)業(yè)，降低了環(huán)境風(fēng)險，減少了人口壓力和社會管理成本。“198企業(yè)”拆除后，原建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地或生態(tài)用地，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。通過建設(shè)用地增減掛鉤政策，“198區(qū)域”減量復(fù)墾騰挪出的指標，可以用于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的新增項目。《上海市人民政府關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展鞏固提升實體經(jīng)濟能級的若干意見》中指出，“198區(qū)域”每年減量化騰挪出的土地指標，按照不低于1：3的比例用于重點工業(yè)項目。

土地整治帶來多重效益

減量化工作的推進，為上海市產(chǎn)業(yè)升級提供了有力支持。

轄區(qū)內(nèi)有著浦東國際機場、商飛大飛機項目總裝基地的浦東新區(qū)祝橋鎮(zhèn)，把建設(shè)目標瞄準圖盧茲、西雅圖等世界知名航空城，一個航空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃正在制定中；騰退“三高一低”型企業(yè)后，相關(guān)配套項目的引進才有了空間。松江區(qū)的新浜鎮(zhèn)關(guān)停污染企業(yè)，把不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向但又無污染的企業(yè)引導(dǎo)到外省市發(fā)展，土地指標得到騰挪后，京東、柏麗等企業(yè)的落戶才有了可能。

除了促進城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)升級，上海市還創(chuàng)新推出減量化異地置換物業(yè)的“造血機制”，讓農(nóng)村集體和農(nóng)民的收益不減少、有增加。

2015年，青浦區(qū)出讓了首塊有“造血機制”任務(wù)的土地。出讓文件規(guī)定，地塊內(nèi)50%的商業(yè)服務(wù)用房由政府按成本價格回購，用于落實區(qū)內(nèi)“造血機制”，減量后的村集體可用減量化補償款的剩余資金及自籌資金，以成本價購買發(fā)達地區(qū)的商業(yè)物業(yè)。

以練塘鎮(zhèn)蘆潼村為例，集體建設(shè)用地一年使用費約為每畝26萬元，加上市級減量化補貼每畝20萬元，村減量25畝建設(shè)用地可得約1150萬元。用這筆費用定向購買在建地鐵口的商業(yè)用房，出租后每年可獲租金近70萬元，不僅維持了村集體收入，還得到了升值空間遠超村現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)商業(yè)用房。

經(jīng)過治理，有“水中人參”美譽的茭白已成為練塘鎮(zhèn)的一張名片。減量化工作既守護了“舌尖上的健康”，又助推了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心主任顧守柏認為：“我們經(jīng)常說供給側(cè)改革，土地整治就能助推農(nóng)村的供給側(cè)改革。在固有印象中，農(nóng)村向城市輸出的主要是農(nóng)產(chǎn)品。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市生活會產(chǎn)生很多新的需求，比如市民也想親近自然，去鄉(xiāng)間欣賞田園風(fēng)光，或者體驗農(nóng)耕的樂趣等。農(nóng)村生活不再僅僅是農(nóng)村的生活，而是可以轉(zhuǎn)變成一種產(chǎn)品進行輸出。”

上海郊野公園的建設(shè)就是典型的例子。在長興島郊野公園，市民可以租用一小塊菜地進行耕種，或者請農(nóng)場工作人員代為耕種，通過攝像頭遠程觀察，作物成熟以后再請工作人員郵寄到家中。

“市民在這里不是簡單地為了收獲農(nóng)產(chǎn)品，更多的是為了得到一種在農(nóng)村生活的體驗。這種互動過程的形成，是大都市背景下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，實際又是一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的表現(xiàn)。”顧守柏認為。

記者手記

建廠拆廠，都是順應(yīng)時代的變革要求

《中國經(jīng)濟周刊》 記者 胡巍

7月3日到25日，歷時20余日的時間，我完成了關(guān)于上海市建設(shè)用地減量化的實地調(diào)研采訪并發(fā)表多篇報道。如果說在文章采訪的背后有什么個人感受，我最想談的是基層干部群眾對改革的擁護和堅決執(zhí)行。這些采訪對象都算不上“大人物”，但他們的言行、對于改革的樸素認識，證明不斷深化的改革在基層有著堅實的群眾基礎(chǔ)。

老丁是我在浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)認識的民營企業(yè)主，他的工廠現(xiàn)在不到百人，規(guī)模并不大。但只要一談到企業(yè)的發(fā)展，他就離不開講述改革開放這個大背景。

1975年，老丁從部隊退伍后回到合慶鎮(zhèn)朝陽村的老家，二十出頭的年紀就擔(dān)任了村里的工業(yè)大隊長，沒過幾年便迎來改革開放。“那時鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，我們村黨支部研究，需要什么類型的企業(yè)、資金怎么解決，然后就立項開始干了。”老丁回憶起創(chuàng)業(yè)，仍能讓人感到那個年代說干就干的激情。

老丁在工業(yè)大隊長位置上干了20年，村里的工業(yè)企業(yè)從兩三家，發(fā)展到1996年前后的二三十家。那時，集體經(jīng)濟向民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)制的政策又來到合慶，他再次響應(yīng)號召，盤下村里一家機械廠，改名之后發(fā)展到今天，還打造出一個“上海市著名商標”。

關(guān)于建設(shè)用地減量化工作的推進，我曾問過不少政府官員，最令他們頭疼的是什么，他們都不約而同地回答：“擔(dān)心企業(yè)主不理解政策。”合慶鎮(zhèn)黨委書記楊琴華說，減量化過程中，很重要的一塊就是“做人的工作”。

當(dāng)然，老丁的思想工作好做，不僅因為“黨員要緊跟政策走”，而且對于生態(tài)環(huán)保他也有自己的認識：“我年紀大了，越來越體會到環(huán)境對人身體的影響，也越來越喜歡看到綠色。以前去過歐洲考察，就覺得環(huán)境好，人都更文明。那么干凈的地方，誰也不舍得亂丟亂扔吧？”

楊琴華說，“改革開放在農(nóng)村有‘三部曲：聯(lián)產(chǎn)承包解決吃飯問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)讓農(nóng)民致富，現(xiàn)在就到了守住生態(tài)底線的時候。合慶的第二步走得好，到了第三個階段也不能落后。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾是改革開放的成果，隨著改革進一步深化，時代又提出了新要求。在一次座談會上，她曾當(dāng)面感謝在座的企業(yè)主，“改革初期，他們?yōu)楹蠎c的經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻；現(xiàn)在改革深化提出了綠色發(fā)展，他們又在為合慶做貢獻。”

十八大后，推動形成綠色發(fā)展方式和綠色生活方式的理念逐漸深入人心。老丁的工廠過去主要生產(chǎn)破碎機，但他認為破碎機技術(shù)含量低，必須轉(zhuǎn)型發(fā)展。老丁看上了環(huán)保產(chǎn)業(yè)，老廠拆除前，他就在上海南部的臨港新區(qū)購置土地并建好新廠房。“就算沒有減量化政策，我們也要轉(zhuǎn)型。”老丁說，“習(xí)總書記講‘綠水青山就是金山銀山，我100%相信。”

老丁過去的廠房拆除后成了一片公共花園，他早晚都在這里散步。在懷舊的同時，想想技術(shù)創(chuàng)新的事兒。他新廠的環(huán)保設(shè)備第一批訂單，預(yù)計明年就能正式投產(chǎn)。

與老丁聊經(jīng)歷，不難看出，他的整個事業(yè)都伴隨著改革的不斷深入發(fā)展——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，到集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)制，再到今天積極探索綠色發(fā)展道路——每一步都緊跟政策。

變與不變是辯證統(tǒng)一的，一個老黨員，曾在改革開放政策的指引下，一磚一瓦建起廠房，也有勇氣在新政策號召下，親手拆除不符合時代新要求的舊磚瓦。