從首腦會晤透視美印戰略關系新發展

張力

2017年6月，印度總理莫迪訪美，印美兩國發表聯合聲明。雙方承諾加強在安全、反恐、多邊等領域合作。從美國擴大對印軍售到“馬拉巴爾2017”軍演，種種事態都反映出美印強化防務合作的努力。長期看，美印深化戰略伙伴關系的總體趨勢不會改變。美印戰略合作的性質和走向將很大程度上影響中國的利益和安全，必須予以密切關注和充分應對。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.08.004

自冷戰結束至今，美國與印度的關系經歷了重大調整，雙方戰略合作近年來發展迅速，在不同領域的接觸日益拓展。美印深化戰略合作對亞太和印度洋地區的總體格局將產生不可低估的影響。本文以近期印度總理莫迪訪美和美印聯合聲明為切入點，從戰略、防務和地區安全層面解讀美印關系的新發展及其與中國的利害關聯。

莫迪訪美與印美聯合聲明

自特朗普2017年年初就任美國總統以來，印度始終不是美國對外關系中的重要話題，由此導致對美印關系走向及其影響的諸多猜測。2017年6月26日，印度總理莫迪應特朗普之邀訪美，美印兩國領導人舉行會晤并發表聯合聲明。此次莫迪訪美及美印聯合聲明的發表對觀察當前及未來美印關系提供了有意義的視角。

美印聯合聲明指出，雙方決心“擴大和深化兩國間的戰略伙伴關系，實現共同目標”，提供“強有力的領導責任，應對全球性挑戰”。美印建立密切的伙伴關系對印太地區的和平與穩定至關重要，雙方同意采取進一步措施擴大和深化戰略伙伴關系，實現打擊恐怖主義、促進印太地區穩定、增強自由與公平貿易以及加強能源合作等共同目標。[1]聯合聲明突出了美印在戰略、防務、安全和國際及地區多邊領域的合作。

第一，地區安全與發展。美印重申在全球范圍內保障航行、飛越和貿易自由；強調所有國家以和平方式和依據國際法解決領土爭端；支持通過透明發展基礎設施和采用負責任的債務融資方式促進地區經濟互聯互通，并確保尊重主權和領土完整、法治和環境，呼吁其他國家同樣奉行這些準則。美國歡迎印度對促進阿富汗民主、穩定、繁榮和安全所作貢獻，承諾就支持阿富汗的發展與印度保持密切磋商。美國支持印度“西向”政策，美印贊同增進合作、加強外交磋商并與中東地區伙伴國家開展實質性協作。美印強烈譴責朝鮮對國際和地區安全的持續挑釁，決心共同阻止朝鮮推進核導計劃。

第二，反恐合作。美印同意強化反恐合作，共同應對恐怖主義威脅，打擊“基地”組織、“伊斯蘭國”、“穆罕默德軍”（Jaish-e-Mohammad）、“虔誠軍”（Lashkar-e-Taiba）和“達烏德團伙”（D-Company）及其分支。印度贊賞美國將伊斯蘭極端武裝組織“圣戰者黨”（Hizb-ub-Mujahideen）領導人列入全球恐怖分子黑名單，雙方同意建立新的磋商機制以甄別各自國內及國際恐怖組織。美印要求巴基斯坦確保不使其領土用于發動對他國的恐怖襲擊，并盡快將孟買襲擊（2008年11月）、帕坦科克襲擊（2016年1月）及其他越境恐怖襲擊的罪犯繩之以法。此外，美印宣布增強合作以防范恐怖分子流動和清除恐怖組織全球招募網絡。

第三，防務與海上安全合作。美國認可印度為“主要防務伙伴”，雙方贊同在此基礎上深化防務與安全合作，按與美國的盟友和條約伙伴相稱的標準共同研發先進防務裝備和技術。美國批準向印出售海上無人偵察機，幫助印度提升軍事實力和促進共同安全。美印決定擴大海上安全合作，實施“白色航運”數據共享計劃并加強在海洋意識領域的協作。特朗普歡迎莫迪支持美國作為觀察員參加印度洋海軍論壇。美印雙方強調年度性“馬拉巴爾”海上聯合軍演的重要意義，贊同為實現共同的海洋目標而增強互動。

第四，多邊領域的合作。美印同意在全球防擴散問題上保持密切合作，美國支持印度盡早加入“核供應國集團”、《瓦森納協定》和“澳大利亞集團”等多邊機制。特朗普重申美國支持印度在聯合國安理會改革的前提下成為常任理事國。

印美聯合聲明反映了雙方的戰略關切和對彼此的戰略期待。聲明既體現了共同點，也明顯存在相互諒解和包容的成分。

聯合聲明提出巴基斯坦不得將其領土用于發動對他國的恐怖襲擊并盡快將越境恐怖襲擊的兇犯繩之以法，措辭頗為嚴厲。但美方官員在美印首腦會晤前已明確表示，特朗普團隊理解與印度、巴基斯坦關系的微妙平衡，“美國與印度和巴基斯坦的關系完全取決于對是非曲直的判斷”，特朗普政府希望“深化”美印關系，但“也對與巴基斯坦繼續開展合作很感興趣”，并且“對印巴關系緊張深表關切”。[2]聯合聲明也未提及印度敏感的克什米爾問題。

此外，美國的反恐目標歷來只針對直接威脅美國和西方的恐怖組織。印度輿論經常批評美國反恐搞雙重標準，而此次聲明具體點明數個主要危害印度安全的伊斯蘭武裝組織，表明特朗普政府照顧到了印度的關切。

在朝鮮半島等地區熱點問題上，印度積極向美國靠攏。近年來印度在美國的施壓下日益加大對朝鮮的制裁力度。印度在實施制裁前是朝鮮第三大貿易伙伴（僅次于中國和沙特），但在2017年5月宣布對朝鮮中止除糧食、藥品之外的所有貿易項目。[3]

美印戰略關系的近期發展

特朗普對美印關系的考量并非一張白紙，不可能拋開前幾屆尤其是奧巴馬政府的對印外交遺產。一方面，奧巴馬任內推行“亞太再平衡”和“印—太”戰略，重視印度的地緣政治作用，對發展美印關系表現主動，出臺多項重大舉措，為拓展美印戰略合作打下堅實基礎；另一方面，莫迪就任印度總理后積極推進印美戰略合作，稱美國是“不可或缺的戰略伙伴”，印美有能力共同維護從印度洋到亞太地區的穩定和繁榮。[4]

近年來美印戰略關系迅速發展。美印防務貿易水平不斷上升。美國對印軍售在2016年首次突破150億美元，成為與俄羅斯不相上下的對印軍售大國。2015年，美眾議院提出議案，要求在討論防務技術與伙伴的立法中將印度提升到與美國的北約盟國以及條約伙伴國相同的地位。美國防部同期專門成立“對印快速反應小組”，負責排除與印度實現技術分享的障礙。此外，美印聯合軍演近年來日益增多，規模和復雜程度不斷提高，目的是提高美印兩軍的協調行動能力，包括應對亞太地區可能發生的沖突。美印就在印度洋及南中國海實施聯合海上巡邏開展對話。2015年1月，美印簽署《亞太和印度洋地區聯合戰略愿景聲明》，強調共同維護亞太與印度洋海域的航行自由和海上通道安全，并將南中國海視為重點目標之一。2016年8月，美印通過艱難談判實現突破，正式簽署《后勤交換備忘錄協議》，授權美印兩軍在特定情況下可相互使用對方軍事設施。[5] 2016年12月，在美國會兩院相繼批準的基礎上，奧巴馬在離任前夕簽署《2017年國防授權法》，宣布印度為美國的“主要防務伙伴”。

“主要防務伙伴”是美國為印度量身定做的身份，其性質介于傳統盟友與戰略伙伴之間。長期以來，印度在對外交往中展示“不結盟”和“戰略自主”的形象。盡管與美戰略合作日益加深，但印度仍不愿被視為美國標準意義上的戰略盟友。美國朝野對此有清晰認知，因此“主要防務伙伴”的身份解決了這一難題。對印度來說，成為美國“主要防務伙伴”的實質性意義在于能享有與其戰略盟國相同的待遇，從美國廣泛獲取軍事和雙向（軍民兩用）技術。[6]并且由于是國會正式立法，除非宣布廢除，它對特朗普政府及之后的政府都具有法律約束力。

特朗普政府與美印安全合作

特朗普雖執政已逾半年，但對南亞的態度不溫不火，美印關系波瀾不驚。鑒于特朗普宣布廢除《跨太平洋伙伴關系協定》、退出《巴黎氣候協定》等舉措帶來的波動，以及提出降低美國全球性義務的主張，美國在亞太、印度洋及南亞的政策仍有待明晰。盡管如此，美印雙方均重視深化伙伴關系，戰略合作近年來在雙方共同推動下已取得顯著進展，對兩方都不存在無法逾越的政治障礙，并且加強與印戰略合作得到了美國會兩黨的支持。印度也對特朗普政府繼續推進美印戰略關系表示謹慎樂觀。[7]以下幾個側面反映了美印戰略關系的近期走向。

（一）“馬拉巴爾2017”海上軍演

2017年7月，美印日三方在孟加拉灣舉行“馬拉巴爾2017”海上聯合軍演在全球范圍內引發關注。“馬拉巴爾”軍演始于1994年，初衷是增進美印雙邊戰術交流和海上互信，后逐漸演化為美印年度性防務合作安排和雙邊戰略互動的重要內容。2007年9月，日本、澳大利亞和新加坡加入美印“馬拉巴爾”軍演，中國對此高度關切并作出強烈反應，此后軍演僅限于美印兩方。但日本從2015年起成為“馬拉巴爾”軍演的正式參與方，美印雙邊聯合軍演由此轉化為多邊軍事活動。“馬拉巴爾2017”軍演的規模超過以往，三方共出動16艘艦艇和95架軍機，包括“尼米茲”號、“維克拉馬蒂亞”號兩艘航母和“出云”號直升機驅逐艦及各自組成的編隊。軍演除演練空海協同作戰之外，還首次包括了反潛、海上巡邏和偵查等項目。美國卡內基和平基金會學者稱，此次軍演顯示了美印日三國在亞太和印度洋地區日益密切的戰略伙伴關系，象征美國決心與印度共同維護亞洲的安全環境。[8]

（二）軍備出口和共同研發

特朗普政府能否延續奧巴馬政府推進美印防務合作的政策也備受關注。分析人士對美印防務關系的進展有積極預期，認為美國能幫助印度實現國防軍事現代化，包括快速發展本土軍工產業。[9]目前觀察表明，盡管特朗普上臺后大刀闊斧的政策調整增添了美國對外政策的模糊性，但保持印度的“主要防務伙伴”地位卻無懸念。美國務院官員最近表示，“《出口行政管制條例》的改革反映了印度作為（美國）主要防務伙伴的地位，將實質性提升（美印）防務合作關系”，而且印度是全球唯一能依據這項改革從美國獲取軍事和民用雙向技術的國家。[10] 作為繼續推動防務合作的體現，特朗普政府在莫迪訪美期間正式批準向印出售22架“海上守護者”無人偵察機，極大地增強了印度在印度洋及周邊海域的巡邏、監控和行動能力。因涉及敏感技術，美印圍繞該軍售項目的談判幾經周折，最終獲批是美印務實推進防務合作的一大進展。此外，美國軍工巨頭洛克希德·馬丁公司2017年6月宣布，只要印度政府同意簽署購買150架F-16的訂單，公司將批準在印度聯合生產該類戰機。[11]

（三）印巴關系與地區安全

特朗普對南亞地區安全的對策在沿襲前屆政府的同時也表現出了自身特色。在反恐和打擊極端主義的問題上，特朗普表現出了強硬態度，這對印度的處境有利，但美國的反恐政策在南亞格局中將繼續受到其他因素的干擾，尤其是印巴關系和克什米爾問題。特朗普多次表示愿意調解印巴關系，聲稱如果能幫助印巴和平相處將是一項“斐然成就”。2017年4月，美駐聯合國大使提出特朗普政府愿發揮積極作用緩解印巴之間的緊張，印度迅疾回應絕不接受任何第三方調停，美方隨后改口稱鼓勵印巴“直接對話”。[12]其實在印巴間保持微妙平衡也是美國前幾屆政府的一貫立場，印度很難指望美國完全站在自己一邊。此外，印度歷來反對外部大國介入克什米爾爭端，對美國的任何調停提議保持警惕。盡管美國國會近年來對巴基斯坦的指責日益嚴厲，但美國政府的政策卻始終把握著分寸。特朗普將繼續奉行在“反恐”框架內向巴提供軍援的政策，而這正是印度的忌憚所在。對克什米爾問題，奧巴馬政府曾盡可能保持距離，但從特朗普的現行言論觀察，他有可能奉行更強勢的政策，即在增大對巴施壓的同時，也加大對克什米爾的干預。但有分析指出，美國以增強介入的方式施壓巴基斯坦，對印度未必就是“福音”。假如情況真如此發展，印度將面臨外交困境。[13]

（四）阿富汗穩定

以美國為首的北約在2014年底完成了向阿富汗政府的權力移交，但戰爭仍在繼續，穩定與和平似乎遙遙無期。自塔利班政權倒臺以來，印度與阿富汗一直保持良好關系，印度迄今已向阿富汗提供20億美元援助并承諾增大援助額度，也試圖擴大在阿政治經濟影響和戰略存在。印度從地緣政治和安全利益考慮，高度關切特朗普政府的阿富汗政策，擔心美國的完全撤軍將導致阿富汗及周邊安全局勢進一步惡化，從而使印度面臨來自伊斯蘭圣戰組織的更嚴重威脅，并讓巴基斯坦在地緣政治角逐中重占優勢。印度輿論認為，特朗普在阿富汗問題上應將莫迪作為可以依靠和信賴的伙伴，包括施壓巴基斯坦改弦易轍，增強阿政府軍戰斗力，消耗塔利班等反叛武裝的有生力量，并通過2017年大選改善阿富汗政府的執政能力。[14]

美印戰略合作對中國的影響

美印深化戰略合作并在地區層面保持密切互動，勢必對中國的戰略利益以及亞太和印度洋地區格局產生復雜影響。美國希望借助印度在印度洋及亞太地區制衡中國；印度則指望通過提升印美戰略合作增大與中國競爭和抗衡的實力。特朗普政府和莫迪政府在深化美印關系時沒有忽略這一共同話題。美國防部官員在評論特朗普的政策時毫不諱言，“中國與鄰國間的軍事力量懸殊日益拉大，增加了亞洲的不穩定風險，美國將印度作為‘主要防務伙伴，意在支持印度成為‘印度洋地區居主導地位的安全提供者并抵消中國的優勢。” [15]

美印海上安全合作也突顯了雙方對中國的防范。美印一致強調確保印度洋、南海的國際航行自由，潛臺詞卻是防止中國在印度洋和西太平洋獲取戰略主導地位。近年的南海局勢表明，美印兩國以保障國際海域航行和飛越自由為借口，無視中國的領土主權和海洋權益，實際介入了中國與部分地區國家的爭端。特朗普與莫迪最近重申對南海爭端的立場，將對美印戰略合作產生何種影響，需要密切跟蹤觀察。盡管美印雙方稱“馬拉巴爾2017”軍演不針對任何特定國家，但有分析認為，此次軍演正值中印在邊境地區洞朗發生持久軍事對峙和中國強化在南海及印度洋的戰略部署，因此顯然針對中國。[16]

另值得注意的是，此次印美聯合聲明在談及地區互聯互通時，用詞與印度外交部2017年5月13日有關拒絕參加中國“一帶一路”倡議的聲明如出一轍。2017年北京舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，特朗普政府派出高級別代表團參會，曾被輿論稱作是美國幾經猶豫后決定與中國合作邁出的重要一步。但從美印的這一表述看，特朗普政府完全理解并接受印度對“一帶一路”倡議的觀點。[17]

也需要指出，隨著特朗普的上臺，美國將繼續視印度為重要戰略合作伙伴，并利用印度制衡中國。印度也樂于與美國協調政策以獲取戰略實惠。但同時也應看到，印度對美國的戰略也保持著靈活性，在通過伙伴關系受益的同時也不會放棄獨立外交和戰略自主權，并企圖利用大國博弈謀取自身利益的最大化。從這種意義上說，印度不太可能成為美國的標準戰略盟友。然而，急于戰略崛起的印度是否會為了“搭便車”而呼應美國維持霸權、遏制中國的政策，進而對中國的戰略利益構成挑戰，也是一個不容忽視的問題。

綜上所述，美國的對外政策自特朗普執政以來出現一系列變數，不確定性加大。從美印雙方來看，提升戰略伙伴關系既有強勁的動力和支撐，也存在某些雙邊和多邊制約。但基于各自的戰略需求，美印深化戰略伙伴關系的總體趨勢不會改變。美印戰略合作的性質和走向將很大程度上影響中國的利益和安全，必須予以密切關注和充分應對。

（作者系四川大學南亞研究所教授）

（責任編輯：張凱）

[1] Modi-Trump White House meeting： Full text of joint statement issued by India and US， Indian Express， June 27， 2017

[2] Steve George， Trump and Modi reaffirm Indian-US relations with a hug， CNN News， June 27， 2017， http：//edition.cnn.com/2017/06/27/politics/modi-trump-india-us/index.html

[3] Ivana Kottasová and Sugam Pokharel， North Korea cut off by 3rd biggest trading partner， CNN News， May 1， 2017， http：//money.cnn.com/2017/05/01/news/north-korea-india-trade-ban/index.html

[4] Erin Kelly， India's Modi tells Congress that U.S. is 'indispensable' partner，USA Today， June 8， 2016

[5] Ronak D. Desai， U.S. Ambassador To India Richard Verma Leaves A Lasting Legacy To Follow， Forbes， Feb. 3， 2017，http：//www.forbes.com/sites/ronakdesai/2017/02/03/u-s-ambassador-to-india-richard-verma-leaves-a-lasting-legacy-to-follow/print/

[6] Ankit Panda， US Implementation of 'Major Defense Partner' Perks for India Underway， The Diplomat， April 14， 2017， http：//thediplomat.com/2017/04/us-implementation-of-major-defense-partner-perks-for-india-underway/

[7] Subhash Kapila， Indias Foreign Policy Challenges 2017 Analysed， Paper No. 6205， December 19， 2016，http：//www.southasiaanalysis.org/node/2100

[8] Steve George and Huizhong Wu， US， India and Japan begin naval exercises， as China looks on， July 12， 2017， http：//edition.cnn.com/2017/07/11/asia/india-japan-us-malabar-exercises/index.html

[9] Nish Acharya， US-India relations under Trump and Modi： areas where ties can surge， November 16， 2016， https：//www.americanbazaaronline.com/2016/11/16/us-india-relations-under-trump-and-modi-areas-where-ties-can-surge-419497/

[10] Ankit Panda， 同前引。

[11] Franz-Stefan Gady， Lockheed Martin Agrees to Build F-16 Fighter Jets in India， The Diplomat， June 20， 2017， http：//thediplomat.com/2017/06/us-agrees-to-build-f-16-fighter-jets-in-india/

[12] Tanvi Madan， “When Modi meets Trump： Where do U.S.-India relations stand？” June 23， 2017，https：//www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/06/23/when-modi-meets-trump-where-do-u-s-india-relations-stand/

[13] Farhan Hanif Siddiqi， Does Trump Bode Well for India and Pakistan？ South Asian Voice， November 9， 2016， https：//southasianvoices.org/hot-takes-trump-south-asia/

[14] Rakesh Sood， Afghanistan， India， and Trump， The Hindu， December 28， 2016

[15] Yashwant Raj， Obama signs into law bill declaring India a “major defence partner”， Hindustan Times， Dec 25， 2016

[16] Rahul Singh， India， US， Japan to begin Malabar drills： All you need to about the naval exercise in Indian Ocean， Hindustan Times， July 7， 2017

[17] Why India-US relations may survive Donald Trump， Livemint， June 27， 2017，http：//www.livemint.com/Opinion/65wvK3mAZtQyHb5o7JVU9K/Why-IndiaUS-partnership-may-survive-Donald-Trump.html