運用“法治思維”，更新發展理念 推動可再生能源產業有序發展

馬新明

背景資料：

2017年4月21日，英國100多年來首次一整天（24小時）實現無燃煤供電。英國因在全球首個使用燃煤發電而引領世界工業革命，而今它正在準備放棄19世紀以來的看家法寶。綠色和平組織能源部負責人漢娜·馬丁（Hannah Martin）在接受英國《衛報》采訪時表示：“工業革命以來英國第一天沒有煤炭，這是能源轉型的一個分水嶺。全球已經在向低碳經濟進軍。”

2017年5月8日至12日，全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智率調研組來甘肅進行光伏產業發展調研，旨在發現和了解光伏產業發展存在的深層次問題，為國家調整產業結構，發展可再生能源產業建言獻策。

2017年5月8日，甘肅省副省長黃強在“甘肅光伏產業座談會”上講到：“甘肅是發展光伏產業條件最為優越的地區之一，但也是目前全國棄光最為嚴重的地區之一，2016年全省棄光率達到30.45%，排名全國第二，光電利用小時數997小時，距離國家規定的1500小時保障性收購小時數還有較大差距。”

全國人大常委會副委員長、民建中央主席陳昌智同志在甘肅調研光伏產業時逢會必講，太陽光是大自然賦予我們的禮物，沒有任何成本，取之不盡，用之不竭，前景無限美好。這么好的陽光產業，為什么目前發展受阻？甘肅光伏產業出現棄光現象嚴重的問題，到底是什么原因所致？在現時語境條件下、現有法律框架內，能不能突破陳規、切中要害，找到解決問題的良策？本文試圖用法治思維、法治視角去認識和分析體制、機制層面的問題，審視和反思現行法律法規的缺陷，力求將相關產業、相關部門、各級政府的利益需求揉在一起、通盤考慮、全面調和，從中找到破局的辦法和答案，以此推動光伏產業健康有序發展。

一、運用法治思維認識和分析現階段光伏產業發展面臨的問題及原因

1.光伏產業現階段出現的問題不是甘肅獨有的，是市場經濟發展到一定階段、深層次矛盾浮出水面，需要運用法治思維分析市場矛盾，依靠法律手段調節社會關系，推進經濟體制改革步伐的一個縮影。現階段遇到的問題，各種矛盾交錯，各種利益縱橫，各種發展糾結，說到底是法律與現實的碰撞、計劃與市場的對決、公權與私利的較量、政府與企業的博弈、高耗能產業與新興能源產業的抗衡等等。這些問題的客觀存在，符合經濟發展規律，是市場經濟快速發展倒逼經濟體制進行改革的必然階段，也是借此打破市場壟斷，減少行政干預，充分發揮市場配置資源優勢的最好時期。值得引起我們深思的是，目前改革進入深水區，現行的經濟體制框架要么打破重建，要么推倒重來，才能徹底解放生產力，發展生產力。這個打破重建的過程，不能以傳統思維定勢為邏輯起點，必須與依法治國、依法執政的大勢相吻合，與市場經濟本質上就是法治經濟的基本特征相一致，把重點聚焦在法律法規的完善和優化上，使政府和市場的所有行為，都能從法律層面找到依據，從而杜絕政出多門、市場運行不暢等問題，形成均衡的、綠色的、共享式的發展格局。

2.解決光伏產業的發展問題，不是單體工程，也不能理想化，必須要借助和整合各級黨委、人大、政府、有關部委、監管部門和關聯企業的力量，集中優勢，掃除障礙。在推進供給側結構性改革，發展可再生能源產業的進程中，必然涉及政治生態、社會輿論、自然資源、組織架構、體制機制等方方面面的問題，必須要整合力量，形成“拳頭”。各級黨委一定要實事求是，注重調查研究。在經濟下行的嚴峻形勢下，敢于揭蓋子，不怕暴露問題。2017年4月25日，甘肅省召開省委常委會，專題研究第一季度全省經濟形勢。會上林鐸書記深刻指出，“特別是對工業企業停產會導致用電量下降、工業企業生產時電價上漲這個突出問題，要透徹分析癥結所在，精準政策加以破解，關鍵是做好平衡……如果處理不了工業發展與用電的關系，那么什么也干不了。”當前是光伏產業發展的瓶頸期，各種矛盾的暴露期，利益博弈的膠著期，也是解決問題的黃金期，只有各級黨委堅持實事求是，直面矛盾和問題，才能聚焦重點、攻堅克難，以發展的眼光認識發展中的問題，以市場化的手段解決市場的難題。各級人大要把“務虛”的工作落到實處，要立好法、立良法。在經濟體制改革破局的關鍵階段，為經濟體制改革順利推進提供法制保障。當前要對可再生能源法的修改完善提出建設性的意見、建議，認真推敲法律條款是否完善，利益訴求是否充分，獎罰措施是否得當，所有市場行為是否覆蓋，可操作性、易推廣性是否切合實際，相關的法規條例是否配套完善等等，堅持廣開言路，博采眾長，把準脈搏，切中要害，為《可再生能源法》的盡快修改創造條件、提供依據。各級政府、有關部委和監管部門要以國家利益為重，以發展大局為重，以千秋大業為重，牢固樹立“依法治國、依法執政”的理念，努力形成去行政化、多法治化的思維模式，不斷強化法治觀念，積極履行法定職能，認真厘清法律責任，切實規范執政行為。央企、國企、民企及關聯企業，既是供給側結構性改革的主要對象，也是推進供給側結構性改革的重要力量，要順應世界潮流，找準自身定位，敢于自我解剖，敢于自我革新，破除自身利益，破解發展難題。總之，就是要調動所有積極因素，聚集所有社會力量，運用所有可行辦法，真心實意發展可再生能源產業，全力以赴助推可再生能源產業。

3.甘肅光伏產業發展遇到的問題，是如何發揮市場在配置資源中起決定性作用和更好發揮政府作用的典型案例，在全國具有借鑒性和推廣性。“有形之手”和“無形之手”如何運用才能適度合理，真正解放和發展生產力？“使市場在資源配置中起決定性作用”到底如何作用，政府協調和干預市場的力度拿捏到什么程度？這兩個作用如何平衡，誰來主導這個平衡等等。這些問題帶有普遍性和典型性，需要因地制宜，因時制宜，因事制宜，逐一研究解決。比如光伏產業的瓶頸期問題，需要發揮市場在資源配置中起決定性作用的，交給市場來做，挖掘自身優勢，激活市場需求，提升消納能力，力求在本市、本省范圍內解決問題。市場確實做不了的，政府再出面干預和調節。要注意采取專業化的手段，善于運用“大數據”平臺，科學進行評估，精確進行計算，把供給端和需求端的數據搞清楚、弄準確，確系本市、本省的經濟總量消納不了的，需要在全省、全國的大盤子里調節和平衡的，及時申請省級政府、中央政府增加配額，統一調配。各級政府要尊重市場的主體地位，把握調控的時機節點力度，在該出手的時候出手，該干預的時候干預，該放手的時候放手，不盲目插手，不越俎代庖，不用力過猛。要跳出問題看問題，通過個例看全局，站在甘肅看全國乃至看世界。解剖好甘肅光伏產業發展這個麻雀，對全國可再生能源產業的持續健康發展具有普遍的借鑒意義和指導意義，對地方政府如何依法執政、推進法治社會具有積極的示范和引領作用。

4.“官場思維”占據上風，“法治思維”淡化或退而求其次，是光伏產業沒有良性發展的重要原因之一。“依法治國，依法行政”的重要性不言而喻，但不可否認的是，受計劃經濟時代的影響，各級官員靠領導指示、靠政策、靠文件推動工作已經成為官場常態、思維定勢、第一反應，能夠把法治思維、法治手段、依法行政作為首選、作為慣性的并不常見。2017年5月，陳昌智副委員長率調研組在甘肅召開了四個座談會，官員們發言和交流大多都是從出臺國家政策、完善市場制度、挖掘自身消納等層面，尋求破解難題的辦法，很少有人講到從執行可再生能源法的層面去推動光伏產業的健康發展，只有在場的企業家強烈呼吁可再生能源法的重要性和權威性，由此可見各級官員對行政手段、行政命令的依賴性根深蒂固，破除起來又談何容易？可再生能源法早在2006年1月就開始施行，2009年12月又通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國可再生能源法〉的決定》。第十四條明確規定“國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度”。甘肅光伏產業棄光現象嚴重是因為沒有配額，上不了國家電網。“全額保障性收購制度”是可再生能源法的條款；“配額”是有關部門的政策，法律條款與部門政策應該遵循前者還是后者？可再生能源法第二十九條，對法律責任規定也非常明確：“對電網企業未按照規定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。”法律規定已經較為嚴厲，但推行起來相當困難，在法律效力與企業利益博弈面前，國家有關部委不得不折中出臺了一個光伏發電1500小時保障性收購小時數的規定。到底是法大還是政策規定大，這個問題毫無懸念。市場經濟的本質是法治經濟，體現的是一種契約精神。在建設中國特色社會主義市場經濟的道路上，在完善中國特色社會主義法治體系的進程中，如果不解決法大還是政策規定大這一核心問題，解決了別的問題，也只是在邊上打轉轉而已，沒有實質性意義。

二、運用法治思維去思考和審視光伏產業發展的出路與未來

1.市場要發展，立法須先行。立法要與世界趨勢融入并行。紐約時報稱，英國將在2025年之前逐步淘汰燃煤發電。這是世界大趨勢，這是清潔能源產業、新興能源產業代替高耗能、高污染產業的必由之路。“德國和英國的可再生能源發展都處于世界先進水平，德國在可再生能源發電、供熱和交通用能三大領域制定了專門的法律，英國則以《電力法》《可再生能源義務法令》和《可再生交通燃料義務法令》為主體，建立了獨具特色的可再生能源義務制度。德國與英國可再生能源法在立法理念、立法目的、法律位階、法律體系和法律規范等方面既有相似之處又各具特點。可再生能源立法和制度運行的差異是德英兩國可再生能源發展狀況差異的重要原因，對我國發展可再生能源等新能源具有重要的參考價值。”[1]這些國家先進的法治理念，科學的法律法規，要拿來為我所用，取其精華，注重差異，結合國情，完善法規。立法要與市場發展同頻共振。經濟體制改革已進入“深水區”，現行的法律法規要適應“深水區”的需要，及時調整廢除修改不合時宜的條款，補充完善符合去產能要求的、符合新能源產業發展的具體條款。對責任、邊界、獎勵、懲罰的規定條款必須清晰，監管和監督措施的條款必須嚴厲，直接砍到肉上，不搞模糊概念，不搞不痛不癢，堅決避免既是運動員又是裁判員的問題。立法要與企業興衰感同身受。民營企業是社會主義市場經濟的重要組成部分，是地方經濟發展的關鍵因素，也是解決就業問題、促進社會穩定的重要平臺，經濟領域的立法，要注意保護民營企業的利益。要虛心向企業家學習，特別是向光伏產業的企業家學習，這些人具有開拓精神和世界眼光，也有擔當意識和企業責任，十幾年前都是在市場還沒有發育起來時第一個吃螃蟹的人。要多聽取他們對立法工作的意見建議，多關注他們對立法條款的期冀和訴求，打破部門保護主義和山頭主義，確保立法的公平、公正。

2.甘肅要發展，理念須先行。依法治國、依法執政的理念必須牢牢地樹立起來。有人講，法治環境不完善，投資環境不改善，一切等于閑扯蛋。甘肅的法治環境、投資環境到底怎么樣，我們自己說了不算，市場說了算、企業家說了算。優質企業能不能來投資，世界500強有幾家落地，重大項目有多大體量，這是一個風向標，也是一個硬指標，來不得半點虛假，摻不得半點水分。一定要深刻反思，痛定思痛，下決心改變政府形象，優化法治環境，改善投資環境，把優質企業、特色產業、重大項目引進來，推動甘肅經濟社會的發展。不能為了發展不顧一切，以污染環境、禍害子孫為代價，綠色發展、協調發展、可持續發展的理念必須牢牢樹立起來。發展光伏產業就是發展綠色產業、陽光產業，一定要形成氣候，特別在光伏產業發展最困難的時期，黨委、人大、政府要堅定地做光伏發電企業的堅實后盾，率先形成清潔能源產業逐步代替高耗能、高污染產業的格局，不斷降低高耗能、高污染產業在經濟總量中的比重，努力使清潔能源產業、新興能源產業成為甘肅的特色產業、支柱產業。不能為了部門利益、地方利益不要全局利益，甚至犧牲國家利益，著眼全局、整體推進、上下聯動的理念必須牢牢樹立起來。光伏產業是國家戰略，必須要堅持國家利益至上、人民利益至上的原則不動搖。國家、地方、部委、企業等都要目標一致、步調一致。牢記習近平總書記講的，寧要綠水青山，不要金山銀山。深刻汲取祁連山生態保護問題的沉痛教訓，著眼“為子孫萬代繼，為長遠發展謀”，服從和服務于國家戰略，保護生態環境，推動綠色發展。

3.城市要發展，規劃須先行。規劃是城市建設的靈魂和音符。靈魂需要有才華、有品行的人去打造，音符需要有激情、有創造力的人去彈奏。沒有優秀的人才，就沒有出彩的規劃。各級官員特別是省市主要領導，要奉規劃法為圭臬，要把城市規劃當作決策決斷的基本依據，把領導智慧和個人才華發揮在如何創造性地落實規劃上，創新是在嚴格遵循規劃基礎上的創新，發展是在貫徹規劃意圖前提下的發展，不撇開規劃另搞一套，不標新立異好大喜功，避免一個領導一個思路、今天你拆明天他建的問題，也要避免“一哄而上”又“一哄而散”無序作為、亂作為的問題。要把光伏產業納入城市規劃中，協調發展，整體推進，防止將來出現與城市規劃爭地盤、爭利益的問題。

4.產業要發展，布局須先行。“不謀全局者不足謀一隅”，甘肅光伏產業發展要和國家光伏產業發展相同步，與中央的戰略布局相呼應，超前謀劃，提前布局。甘肅光伏產業的布局問題，拿太陽能資源豐富的酒泉、金昌、張掖、嘉峪關、武威五市來講，有的城市還在為具體的事務、當下的矛盾而頭痛焦慮；有的城市已經展望全球，從國家戰略布局和供給側改革的高度上考慮布局問題。因為產業的發展孕育需要時間，科技創新需要時間，電網基礎設施改造和完善也需要時間，如果在布局問題上被動滯后，帶來的經濟損失是不可估量的，影響和危害是不可彌補的。通威集團董事局主席劉漢元指出，光伏發電配套的火電廠周期是三五年，而一個電能儲備廠一年就能建成。甘肅現階段是要解決經濟下行、棄光嚴重的問題，但如果經濟回暖，全國用電量增加，那么甘肅作為國家重點支持建設的新能源基地，即使光伏發電企業能夠發出足夠的電量，但沒有配套的電網線路就并不了網，并不了網就不能為國家經濟騰飛助力。所以，光伏產業的布局問題，關乎長遠，牽動全局，國家要提前介入，央企（國家電網）要提前介入，省上也要提前介入，避免將來出現有豐富的電量卻沒有高速通道送出去的問題。

三、要運用法治思維去修改和完善法律法規的缺陷和不足

1.從法律制定的時間緯度上講，可再生能源法有滯后性、針對性和覆蓋性不足的問題。可再生能源法是發展清潔能源、可再生能源的保護傘，是征求了國家有關部委和各方意見、集中了社會精英、法律專家共識的一部良法，但也有其不足和缺陷，可再生能源法2006年施行，2009年通過了修改決定，期間又過了8年。這8年間，光伏產業迅速發展，各種問題逐漸顯現，有一些條款亟需修改或者商榷，比如第十四條“制定電網企業優先調度和全額收購可再生能源發電的具體辦法，并由國務院能源主管部門會同國家電力監管機構在年度中督促落實”。從調研的情況看，所謂“優先調度”是法律條文的一種積極態度，在實際操作中往往落空，主動權在電網企業手中，“優先調度”受主觀態度、客觀環境影響較大。此外，光伏發電企業獲取國家補貼的主要依據是電力企業提供的數據，如果這個操作的過程并非完全在陽光下，“電力企業應當真實、完整地記載和保存可再生能源發電的有關資料”的規定就停留在“應當”的表述而已（可再生能源法第二十七條之規定），難以保證其數據的真實性和有效性，難免出現利益輸送，騙取國家補貼的問題，2016年新能源汽車企業騙補國家92個億就是前車之鑒[2]。還有國務院能源主管部門和國家電力監管機構兩個部門如何“會同”，多長時間“會同”，怎么實現“督促落實”的要求，這種原則性的條款、官方化的說辭，需要在法律修改時斟酌明確，否則就是寫在紙上、形同虛設。還有一些新的技術發展模式需要納入法律法規中來，比如“微電網”的法律條款設置。可再生能源法第十五條規定“國家扶持在電網未覆蓋的地區建設可再生能源獨立電力系統，為當地生產和生活提供電力服務”，這個條款過于籠統，扶持到什么程度，誰來扶持，有哪些優惠政策等等，并沒有具體規定，而且“目前國內尚無統一、規范的微電網體系技術標準和規范，很大程度上影響了微電網技術的研究和示范工程的建設”[3]。伴隨著全球技術創新的步伐，微電網技術日益成熟，在法律法規上就要予以保護和支持，引導微電網更好地普及到具備推廣條件的地域、需要電力扶貧的農村等等，使光伏發電成果在民生領域廣泛應用，有利于在全社會形成發展新能源產業的共識。

2.從可再生能源法的執行情況來講，利益平衡是最核心的問題，也是法律條款需要調整修改的難點和重點。經濟結構調整中最大的難題，“不在于表面的‘體制摩擦，而在于這種摩擦背后的‘利益摩擦”，因此，如何妥善解決各種利益是經濟結構調整的核心問題[4]，也是立法必須從實際出發，致力于解決問題的著眼點。透過可再生能源法的執行情況和光伏產業的發展現狀，“利益”二字貫穿其中：國家利益與地方利益，局部利益與全局利益，短期利益與長期利益，央企利益與民企利益，高耗能企業利益與清潔能源企業利益等等。在陳昌智副委員長的調研中，甘肅省市政府都無一例外地呼吁國家盡快出臺實施可再生能源配額制度，國家電網省市供電公司都強調企業虧損大，對光伏發電企業并網發電得收合理的“過路費”。光伏發電企業都希望國家電網盡量降低并網費用，使光伏發電價格能夠等同于或低于電網銷售價格，把電發出來能夠賣出去。用電終端用戶特別是大客戶（酒泉鋼鐵有限責任公司、金川集團股份有限公司），都期冀電價能夠向周邊省份看齊（金昌市發改委2017年5月份提供數據：大工業用電價格是平均每度0.46元，高于周邊省份新疆哈密0.405元，寧夏0.388元，青海是0.362元），降低工業成本，增加企業利潤。這些多方面的利益需求，都亟需法律條款修改完善，以實現“調節、協調、平衡”的目標。

3.從甘肅光伏產業“進則生、退則死”的現狀來講，被動等待法規修改和政策的出臺，顯然不切合實際，當下的權宜之計就是抓緊出臺配套的法規條例，拯救光伏產業于水火之中。甘肅省人大常委會副主任周多明認為，當下要從本省實際出發，以可再生能源法為依據，盡快“制定一個條例，完善三項制度”。比如制定地方清潔能源生產條例，對清潔能源從生產到產出的全過程實施“標準化、規范化、制度化”的管理和治理，特別是對重點推廣領域從流程上、數據上、結構上予以規范、予以制約，使能源結構逐步得到改善，環境污染明顯得到扼制。比如建立和完善光伏發電配額制度，除了確定分配指標、具體額度以及使用辦法外，要強化剛性措施，對監督主體、處罰主體以及追責、整改時限等問題作出明確規定，讓地方政府和電力企業之間的協商溝通不再成為障礙，讓光伏發電企業在確定項目規模、投資規模之前就心中有數，確保資金量、現金流在企業可控范圍內，規避資金風險，避免資金鏈斷裂的問題。比如建立和完善碳排放權交易制度，國際上運行很多年，國際交易容易，國內反而難以推行，必須深刻反思。根據2016年1月《國家發展改革委辦公廳關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》精神，2017年要啟動全國碳排放權交易，實施碳排放權交易制度。甘肅要緊緊圍繞打造“國家光熱發電示范基地”的目標，加強對碳排放權政策規定的研究，盡快制定和推行碳排放權交易制度。再比如建立健全光伏企業發電補貼制度迫在眉睫。這個制度事關政府形象、市場培育、產業發展、社會穩定等重大問題，因為市場發展不等人，企業資金周轉不等人，耽誤了就要害死人。要在可再生能源法關于“價格管理和費用補償”的條款規定的基礎上，指向更加明確，時間更加清晰，措施更加嚴厲。其中，如何確保“補貼真實有效、按時足額到位，責任追究懲罰”是需要研究解決的核心問題。總之，要通過建立條例、完善制度，來彌補可再生能源法的缺陷和不足，為可再生能源產業健康有序發展提供法制保障，為供給側結構性改革創造經驗、開辟通路。

注釋：

[1] 杜群、廖建凱：《德國與英國可再生能源法之比較及對我國的啟示》，載《法學評論》2011年第6期。

[2] 搜狐汽車數據：《新能源騙補完整名單泄露 72家車企狂騙92億》。

[3]百度百科數據：“微電網”。

[4]陳婉玲：《現代經濟法對傳統法學理論的四大超越》，載《法治現代化研究》2017年第2期。

（作者單位：甘肅省人大常委會辦公廳）