重啟“縣改市”要吸取教訓

鄭旭

從“縣”到“市”，一個的字轉換有的時候需要等待20年。盡管如此，為何各地“縣改市”熱度不減？民政部最近批復的6座撤縣設市的城市中，有的經濟指標并不算突出為何順利地獲得了設市“許可證”？“縣改市”之后，經濟增長靠什么？如何避免一窩蜂和盲目跟風“縣改市”？

國家行政學院教授汪玉凱日前在接受《民生周刊》記者專訪時，回答了上述問題。

設市低門檻難擋撤縣高呼聲

民生周刊：當前各地對撤縣設市熱情和積極性高漲，據您分析，原因是什么？

汪玉凱：應該從兩個方面看這個問題。

一方面，本輪撤縣設市重啟距離國家上一次集中批復已過去20年。在這20年里，我國經濟社會發展取得了巨大成就，國家治理體系和治理能力現代化不斷向前推進，城鎮化水平已經提高了很多，過去因城市規模急劇擴張而導致問題和矛盾，現在已經找到了解決方法，并且具備了調和能力。加上之前國家制定的設市標準門檻較低，過去不符合撤縣設市條件的地方或者剛剛觸碰到標準線的地方，隨著時間的推移也都“達標”，或者遠遠高于這個標準線了。

所以，各地對撤縣設市呼聲很高，原因之一是很多縣城參照現有的設市標準自我評估后，認為已經擁有申請“縣改市”的底氣和實力了。

另一個方面是，縣級市在建設用地指標、稅費提留、審批權限、官員行政級別等方面，會比普通的縣要“優越”。除此之外，“市”會給人以城鎮化水平要高于“縣”印象，這對于招商引資、城市推廣來說都是一種隱性的收獲。

加碼新的論證評估因素

民生周刊：在民政部最近批復的這一批撤縣設市的城市中，有的雖然經濟指標并不算突出，但由于自身區位優勢突出，戰略地位特殊，因此較為順利地獲得了設市“許可證”。這釋放了什么信號？

汪玉凱：前面我也提到過，由于之前國家制定的設市標準門檻較低，而現在很多申請撤縣設市的地方都已經達到或超過這個標準了，那么對于國家層面而言，就要在這個標準的基礎上，加碼新的論證評估因素。

這些因素要么是看申請城市是否符合國家和區域重大發展戰略，要么是考量有沒有進一步帶動區域經濟發展的潛力，要么是看申請城市在一個城市群當中是否能發揮引領和支撐作用，要么是看申請城市是否能有利于加快城鎮化進程、改善居住環境、引導產業發展，等等。

以產業發展支撐城市發展

民生周刊：雖然設市能夠保證縣級地方政府獲得更大的社會經濟發展權限，但也有觀點指出，“縣改市”之后，對于當地經濟增長的影響其實并不明顯。您的觀點呢？

汪玉凱：上世紀90年代中期我國城鎮化率還不足18%，因此國家強力推進新型城鎮化進程。那個時期一些地方通過撤縣并市很好地發揮了區域帶動效應，也走上了經濟發展的快車道。

但也有一些地方設市后，城建方面缺乏科學規劃，盲目求大，涉及民生領域的公共服務跟不上，造成偽城鎮化了。關鍵是，這樣的地方始終沒有擺脫對“土地財政”的依賴，設市后，發展眼界依舊沒有跳出農民的土地，進而離新型城鎮化越來越遠。時間一長，經濟增長是否顯著就會一目了然。

我認為，無論是普通縣，還是縣級市，一個城市要實現可持續發展與繁榮，產業支撐是基礎和根本，只有通過產業的大發展，才能集聚人氣、提升財氣，推動城市的大發展。在推進城鎮化建設中，要大力實施產業化和城市化整合互進戰略，以產業化促進城市化，以城市化推進產業化，實現城市建設與產業發展的良性互動。

吸取上一輪“縣改市”教訓

民生周刊：撤縣設市政策已經“解凍”，依您之見，各地如何避免“縣改市”沖動？

汪玉凱：應該吸取上世紀90年代上一輪“縣改市”經驗教訓。當時很多地方盲目跟風，過度追求“縣改市”，造成縣級市市區農村人口比重過大，城鄉概念模糊不清、大量耕地被開發占用。因此政策“解凍”后，國家一定要以更科學、更嚴格的標準，指導各地張弛有序地推進撤縣設市，避免一窩蜂和盲目跟風。

民生周刊：有消息稱，新的設市標準民政部已制定完成，只是尚未公布。但有知情者說，新版的設市指標更多了，認為這是將事情復雜化了。您怎么看？

汪玉凱：撤縣設市的標準曾在1986年和1993年各更新過一次。1986年的版本是從人口總數、非農人口比例和GDP方面提高撤縣設市標準；1993年的版本則列出了人口密度、非農人口、GDP、財政收入、基礎設施等眾多細化指標。尚未公布的新版標準可能會更高、更細、更嚴也在預想范圍內，其目的也為是了提高城鎮化水平質量。

但在我看來，我國的城市數量還遠遠不足，如果將設市標準中的“人口杠杠”劃在“鎮區常住人口5萬人以上”為好。這樣一來，涉及民生的公共服務可以被較為充分利用，而且讓基礎好、體量大的鎮設為市，可以補齊城市數量不足的短板。但前提是，一定要打破行政體制的限制。