另一種行政之善

隨著技術的發展，人類社會的命運愈加緊密聯系在一起，也使得各種人造災難（man-made disaster）的深度與廣度愈加擴展。政治與行政二分法忽視了公共行政的基本屬性，即公共性，亦如沃爾多所言，政治——行政二分法缺乏經驗證據，因為行政人員顯而易見既執行政策，又制定政策。公共行政的使命在于高效地組織和管理公共機構，優化公共產品與服務的供給，以實現社會的公平正義，即善治。管理學大師彼得·德魯克將管理科學的重心視為人民與權利、價值觀、架構與組織，以及最重要的：責任，亦即在研究管理學時，將之視為真正的人文教育（management as a truly liberal art）。

回眸二十世紀，這是人類歷史上最為殘酷的時段，上億人因為世界大戰以及國家暴力而遭到殺戮，大規模屠殺以及種族清洗已經成了人類社會事務安排中的顯要能力，在面對行政之惡時普遍存在著道德與倫理上的無力感，行政之惡在現代技術型社會愈加普遍與隱秘。美國著名行政學家艾賅博、百里楓重新審視了納粹大屠殺，強調大屠殺的行政管理與執行層面的意蘊，有力地揭示了行政之惡，但是他們在書中并未提出如何減少以至避免行政之惡。筆者以為公共行政要規避行政之惡，實現行政之善，亟須倡導公共行政的精神。公共行政學的核心是關注人、關注人的決策與執行、關注人類的組織、關注人類的命運，直面政府管理與社會發展所面臨的問題。喬治·弗雷德里克森曾將二戰中丹麥官員保護猶太人的行為視為行政之善，即“以民主服務中的道德英雄主義而著稱”；德國納粹官僚的行為是“以癡迷職業成功而著稱，這種‘行政中立層面上的職業成功最終助長了邪惡”，也不能成為他們支持純粹邪惡行為的理由。公共行政的精神是行政的理論范式與實踐邏輯的交匯點，我們試以甘地思想的人性之道來理解公共行政的精神，并理解除革命和暴力之外的另一種行政之善。

甘地（Mohandas Gandhi），一個其貌不揚，瘦小謙恭的平民律師，卻領導印度民眾實現了幾代人的獨立與自由之夢。他教導世人擺脫人性中爭斗毀壞的一面，他示范了如何透過道德攻勢而非肢體攻擊與暴力去推動改革、伸張正義，他的精神與實踐改變了過去的世紀，亦體現了公共行政的至善。后繼者馬丁· 路德·金（Martin Luther King，1964年諾貝爾和平獎獲得者）曾說：“人類的進步，非借鑒甘地之路不可。”人們雖然僅僅走過了短暫的瞬間，反思逝去的時段卻充滿了仇恨、屠殺和戰爭。歷史上的眾多恐怖與血腥常常是以正義的名義，從世界大戰中的納粹暴行，到科索沃種族滅絕以至新千年的“9.11”事件等，現代技術理性亦讓大量無辜的生靈涂炭，至今仍讓人不寒而栗，正義啊，多少罪惡假汝之名而行。

當時誰也不敢想象，印度這樣一個幾億人口、教派對立的殖民地，不用暴力可以獨立，然而甘地做到了。這需要有悲天憫人、直面暴力的勇氣，有眾生平等、無所畏懼、拒絕使用暴力的大智慧與行政的領導力（leadership）。領導力的品質主要包括：智慧、自信、堅毅、誠信、交往以及自助等。領導力的品質中，智商的比率只有百分之十七，情商的比重為百分之八十多個。尼赫魯曾如是描述甘地：他從容不迫地顯現出柔順和謙遜的樣子，但是他很有力量和權威，他有一種天真爛漫的態度使他富于魅力。非暴力反抗并不是指完全被動，它意味著對待邪惡要完全地、有組織地不予合作，有為正義而忍受痛苦的意愿。源于愛，從精神上改變對手。因為暴力必將帶來暴力的惡性循環。

綜觀圣雄甘地的人生歷程，充分展現了其對各方（包括英國殖民者）人格、利益、權利尊重博大而寬容的精神理念，依靠“圓桌會議”的方式用對話、溝通與協調，平衡各方需要，形成“積極性的非零和博弈”（Positive Nonzero-Sum Game），以愛與非暴力的方式達成博弈雙方的共贏。甘地認為：要和普遍的和無所不在的真理的精神面對面地相見，人們必須愛護最卑微的生物，一如愛護自己；地球提供給我們的物質財富足以滿足每個人的需求，但不足以滿足每個人的貪欲。事實上，護生即護心。平心而論，甘地并未刻意建立精美的思想體系，他的思想可以說是清澈而深邃，這就是善。基于對人性的理解，公共行政的行動邏輯在于涵養積極的心理資本，通過教育與培訓促進人力資本代提升，建設基于合作互利、信任網絡與民主法治的社會資本。善是最大程度的愛與非暴力。除了善，就是堅忍不拔的執行力，除此之外，甘地并沒有別的武器！

從伍德羅·威爾遜、甘地、馬丁· 路德、金到德蕾莎修女以及納爾遜·曼德拉、昂山素季，他們之間的思想存有相通暗合之處。人的本性也許只有通過憐愛、仁慈、和平等才能形成不斷向善的內生動力。政府來自于人民，有什么樣的民眾就有什么樣的政府（The nation has the government it deserves）。公共行政需要通過理性與情感的相互認同而協調各自的行動與利益，將憲政主義與管理主義有機結合，使公共政策既有助于提升組織的效率又符合人性深層次的需求，從而形成公序良俗。以武力起家的拿破侖在人生的最后曾自白：“世界有兩種力量——利劍和精神。從長遠說，精神總是能征服利劍的。”恐怖、強制和暴行，無論它們以何種形式出現，從長遠看終將無濟于事。回歸理性與文明的行政之善必將構建在寬容、協商與關愛的理念之上，從思想到行動蘊含著懷大愛心做小事情的信仰與實踐，推進公共事務治理之道的有機生長，形塑民主制度與有效政府的雙重治理機制，從而實現行政之善，即人類的美好生活與國家的繁榮昌盛。

（陳輝：《公共行政分析：理論范式與實踐邏輯》，南京師范大學出版社2016年版）