社會轉型期行政權力控制的新路徑探析

陳開來

【摘 要】推行“權力清單制度”是近年來行政機關實施的一種自上而下的改革，實質上是行政控權機制的一種創新，不僅有利于依法行政的加強和行政效率的提高，而且有利于從源頭上防止行政權的濫用。本文簡要介紹了“權力清單制度”的產生過程，總結了推行“權力清單制度”對行政權控制的意義，同時就“權力清單制度”對行政權控制的路徑進行了有益探索，提出了一些建設性意見。

【關鍵詞】行政權；控制；新路徑；探析；“權力清單制度”

Exploration on the New Path of Administrative Power Control During the Social Transition Period

——based on the perspective of “power list system”

CHEN Kai-lai

（Qiannan Normal College for Nationalities， Duyun 558000，China）

【Abstract】The implementation of the “power list system” is a kind of top-down reform of the administrative organs in recent years， which is an innovation of the administrative control mechanism， which not only facilitates the strengthening of administration according to law and the improvement of administrative efficiency， also prevent the abuse of executive power from the source. This paper briefly introduces the process of generating the “power list system”， summarizes the significance of the implementation of the “power list system” to the control of the executive power， makes a useful exploration on the path of controling the executive power in the “power list system”and puts up some constructive opinions.

【Key words】Executive power； Control； New path； Exploration； “power list system”

1 “權利清單制度”的由來

2005年，河北省以商務廳、國土資源廳，邯鄲市政府為試點，大刀闊斧地推進行政權力公開運行改革，依法清理行政權力項目，公開政務運作流程，在國內引起了很大反響。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推行地方各級政府及基本工作部門‘權力清單制度，依法公開權力運行流程”。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“推廣政府‘權力清單制度，堅決消除權力尋租、設租空間是建設法治政府的重要措施”。2014年國務院決定向社會公開國務院各部門目前保留的行政審批事項清單，這是中央政府首次“曬”出權力清單。2015年3月，中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《關于推行地方政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確了推廣地方政府部門‘權力清單制度的主要任務、基本要求和時間表。2015年12月，國務院辦公廳又印發了《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》。與此同時，在2014年、2015年的《政府工作報告》中，李克強總理多次強調指出：“權力清單制度”的重要性，并將“權力清單制度”升級為“責任清單制度”。至此，引起社會廣泛關注的“權力清單制度”最終從理論走向了實踐。[1]

2 推行“權利清單制度”對行政權控制的意義

首先，推行“權力清單制度”，明確行政權力邊界，使行政權力的運行法制化，現代化，有助于對行政權的控制。編制權力清單和運行流程，然后公之于眾，使公眾知曉政府權力的邊界，不僅能使權力在陽光下運行，而且還能減少權力在運行過程中的隨意性，從而能更好的監督行政權的行使和限制行政權的濫用，對于從根本上防止權力尋租和腐敗行為的發生，規范政府的行為，提高政府的工作效率和提升政府的形象，有著重要意義。[2]

其次，推行“權力清單制度”是建設法治政府和依法行政的重要內容。依法治國，建設社會主義法治國家的核心就是建設法治政府，而依法行政又是建設法治政府的關鍵所在。2004年，國務院發布《關于全面推進依法行政實施綱要》，提出依法行政的六項基本要求，即合法行政，合理行政，程序正當，高效便民，誠實守信，權責統一。依法行政的基本要求與建設法治政府的內涵是一致的。建設法治政府就是要把政府工作全面納入法治軌道，讓政府用法治思維和方法履行職責，確保行政權在法治的框架內運行。推行政府“權力清單制度”實際上就是實現政府職權法定和權責統一的要求。通過編制政府權力清單和運行流程，然后把政府權力的運行置于大眾監督之下，這樣不僅能夠使政府依法行政，避免不作為、亂作為的現象，強化對行政權的監督，而且還能方便群眾辦事，節約辦事成本，提高辦事效率，保障公民權利有效實現。

再次，推行“權力清單制度”有助于完善行政程序控權功能。對于行政權的控制有多種方式，如：“權力制約權力”的控權機制、“司法審查”的控權機制、“權利制約權力”的控權機制等。毫無疑問，這些控權機制在防止行政權力的腐敗和濫用，保障人民的權利和自由方面發揮了重要作用。但是，自20世紀以來，隨著行政權的不斷擴張，這些控權機制不斷暴露出一些不足。行政程序作為一種新的有效的控權機制應運而生。行政程序有利于改進政府內部運作機制，提高行政效率，盡可能的將行政違法行為消除在萌芽狀態，最大限度保護行政相對人的合法權益。行政程序控權主要是通過對行政權行使的程序進行合理設計，達到對行政權合理規制和對相對人合法權益進行保護的目的。行政程序一經設定，行政主體就必須嚴格按照程序設定的時間、方式、方法和步驟行使權力，否則將承擔相應的法律責任。[3]推行“權力清單制度”不僅僅是編制權力清單，更重要的是要為權力劃定一個明確的邊界，設定一個清晰的運行流程，讓政府知道自己享有哪些權力，如何行使這些權力，違反法定程序行使權力應當承擔哪些法律后果。因此，“權力清單制度”的推行對于從程序上控制行政權的濫用，規范行政權的行使有著重要意義，也是利用行政程序控制行政權的一種有益嘗試。

3 “權力清單制度”對行政權控制的路徑探析

3.1 “權力清單制度”對行政自由裁量權的控制[4]

自由裁量是當代行政發展的重要特征和趨勢。對于行政自由裁量權的定義，中外學者有著不同看法，沒有統一定論。根據我國相關行政法律、法規的規定，行政自由裁量權主要存在以下幾個方面：第一、行政處罰幅度內的自由裁量權；第二，作出具體行政行為時限的自由裁量權；第三，對事實認定的自由裁量權；第四，對情節輕重的自由裁量權；第五，決定是否執行的自由裁量權。[5]任何權力都有可能被濫用，行政自由裁量權也是如此。盡管世界各國對行政自由裁量權的監督方式多種多樣，如：立法監督、司法審查、行政自身監督、社會公共機構監督等，但建立和推行“權力清單制度”可謂是對行政自由裁量權進行監督的一種創新。“權力清單制度”對行政自由裁量權的控制主要體現在以下幾個方面：第一，限定行政自由裁量權的行使主體。行政自由裁量權行使主體多種多樣，涉及的面非常廣，從中央政府到地方政府，在同一級政府里又涉及到不同的部門。除了政府部門外，法律、法規授權的組織也具有行政主體資格，也可以行使行政自由裁量權。由于法律、法規沒有非常明確的規定哪些行政主體行使哪些行政權力，因此，經常會導致行政主體之間行使的權力交叉或重疊或者有些權力無行政主體行使的情況。通過編制權力清單，明確行政權力行使的主體就可以達到對行政自由裁量權行使主體進行限制的目的。[6]第二，明確了行政自由裁量權行使的范圍。根據國務院辦公廳關于“權力清單”編制的《指導意見》和《試點方案》的相關規定，“權力清單”的內容為各政府部依法享有的具體行政職權，而不是抽象的行政權力。這樣就要求政府工作部門既要按照權力清單行使職權，防止亂作為，又要積極主動履行職責，避免不作為。[7]第三，設定了行政自由裁量權行使的程序。行政自由裁量權之所以濫用，很大程度上在于行使主體不按預先設置的方式、步驟，順序行使權力或對有些自由裁量權沒有設定行使程序。“權力清單制度”的核心不僅在于明確政府行使權力的具體內容，更為重要的是對政府行使權力設定流程即程序，要求政府在行使權力時要按法定程序來行使，否則程序違法，要承擔法律責任。權力清單的流程圖不僅大大提高了行政主體工作效率，而且還將清單中的權力置于公眾的普遍監督之下，有利于減少或避免行政自由裁量權的濫用。

3.2 “權力清單制度”對行政不作為的控制[8]

行政不作為是指行政主體及工作人員有積極實施行政行為的職責和義務，應當履行而不履行或延遲履行的行為。也就是我們通常所說的行政機關的懶政、怠政現象。行政不作為是一種違法行為，它不僅侵害了行政相對人的利益，而且也損害了國家和社會公共利益，損害了政府的威信，背離了行政職權職責的統一性。“權力清單制度”的核心就是對政府及其所屬部門的職權進行梳理，對每項職權的名稱、編碼、類型依據，行使主體、運行流程、監督方式等進行明確，特別是對一些具有交叉、重疊職能的部門職權進行調整、整合，這樣就可以避免各部門之間出現相互扯皮和相互推諉的現象，杜絕不作為的行為。另外，由于權力清單對每一個部門的職權運行流程作了明確的程序和時限規定，并且將整個運行流程圖公之于眾，使流程公開、透明。這不僅對那些不作為的行政部門起到了很好的警示作用，迫使其必須嚴格按照流程設定的程序作出相應的行政行為。而且流程的公開化更加有利于行政相對人對行政機關不作為進行監督，從而避免行政相對人監督缺乏依據。[9]總之，“權力清單制度”不僅能從實體上實現對行政不作為的監督，而且更能從程序上彌補對行政不作為監督的不足。

3.3 “權力清單制度”有助于進一步深化行政審批制度改革，控制行政權濫用

行政審批作為國家管理的一種重要手段，已經深入到社會、經濟、文化等各個領域。在計劃經濟時代，行政審批是各級政府的一項最為廣泛的重要的職能，它對于經濟的發展和社會穩定發揮過重要作用。隨著我國社會主義市場經濟的建立和完善，行政審批的一些弊端逐漸暴露出來，特別是一些不必要的和一些不合理的行政審批，已成為束縛社會主義市場經濟發展的嚴重障礙，同時也為腐敗的滋生和行政權的濫用創造了條件。“權力清單制度”理所當然的包含行政審批權力清單，通過制定行政審批權力清單，可以達到以下幾個目的：第一，可以界定行政審批的范圍。哪些事項需要行政審批，該由誰審批；哪些事項不需要審批，該由市場決定一目了然。同時制定行政審批權力清單也可以抑制有些行政機關企圖通過擴大行政審批范圍來濫用行政權力。第二，可以為行政審批設定程序。通過制定行政審批清單，設定行政審批程序，把行政主體實施行政審批的步驟、方式、順序和時限予以規范和固定，不僅可以防止行政主體在實施審批過程中相互推脫、踢皮球的現象，而且還可以杜絕審批過程中行賄、受賄與腐敗行為的滋生和蔓延。第三，可以將審批權置于公眾的監督之下，讓權力在陽光下運行。不受監督的權力必然會導致權力的腐敗和濫用。過去行政審批事項及其程序比較封閉，很少對外公開，這樣很容易產生“權力尋租”和“權錢交易”的情況。通過編制審批權力清單，在網上予以公布，在單位予以公示，更加有利于接受社會和相對人的監督，聽取相對人的意見，改進行政審批過程中存在的問題和不足，進一步推進行政審批制度的改革與完善。

【參考文獻】

[1][7]董成惠.權力清單的正本清源[J].北方法學，2017（2）.

[2]鄭曉曉.我國權力清單制度問題研究[J].中原工學院學報，2015（5）.

[3]王春業.論地方行政權力清單制度及其法制化[J].政法論從，2014（6）.

[4][6]鄭麗利.論權力清單對行政自由裁量權的控制與規責[J].柳州職業技術學院學報，2016（6）.

[5]王琛明.論行政自由裁量權[D].遼寧師范大學碩士學位論文，2004.

[8][9]衣春芳.淺析權力清單模式下行政不作為的規制路徑[J].沈陽干部學刊，2015（4）.

[責任編輯：朱麗娜]