測繪地理信息供給側結構性改革方向

我國測繪地理信息行業，同樣面臨推進供給側結構性改革的任務，需要深入分析存在的主要矛盾與問題，實施有力、有效的改革舉措，切實推動測繪地理信息供給側結構性改革實現突破。

一、測繪地理信息供給側現狀

“十二五”期間，測繪地理信息行業積極適應經濟發展新常態，確立了“加強基礎測繪，監測地理國情，強化公共服務，壯大地信產業，維護國家安全，建設測繪強國”的戰略方向，緊扣經濟、政治、生態、社會、文化各領域建設需求，不斷加大供給服務保障力度。

1、基礎地理信息成果供給情況

“十二五”期間，測繪地理信息部門為經濟建設各領域提供了多樣的基礎地理信息成果，包括紙質地形圖、專題地圖、數字線劃圖等數字成果、測繪基準成果、航攝成果、地圖圖書等?？傮w上看，基礎地理信息成果提供呈現以下幾個特點：

一是數字成果應用更為廣泛。數字成果品種越來越豐富，更新速度越來越快，很多利用測繪成果進行再加工的企事業單位不再自己生產原始數據，而是更傾向于直接使用已有的數據。同時，互聯網地圖已成為各種應用系統的必備功能，大部分系統運營商地圖數據的獲取途徑都是測繪地理信息部門，也是數字成果提供量增長的原因之一。

二是行政事業單位是測繪成果的主要使用者。從測繪成果的領用單位類型來看，行政事業單位領用“4D”成果、航攝成果、衛星影像等測繪成果的比例均在九成以上，領用測繪基準成果的比例也接近七成。

三是基礎地理信息成果以無償提供為主。從測繪成果的使用方式來看，無償使用測繪成果的比例較高，“4D”成果、航攝成果、衛星影像無償提供使用比例均超過九成。行政事業單位是測繪成果的主要使用者，且多用于政府決策、社會公益事業、涉及公共利益的項目等。

2、地理國情普查及監測順利開展

2013年2月，國務院印發《關于開展第一次全國地理國情普查的通知》，啟動了第一次全國地理國情普查工作。地理國情普查在我國尚屬首次，3年來，在5萬名普查人員的共同努力下，第一次地理國情普查各項任務順利實施，完成預期目標。通過普查，查清了我國山水林田湖等地表自然資源的現狀和分布情況、人工設施空間分布情況、公共服務設施分布情況；編制了地理國情普查系列圖集，直觀地反映我國地理國情狀況。

同時，測繪地理信息部門按照“邊普查、邊監測、邊應用”的要求，加快推進地理國情普查成果的應用，共開展了100多個地理國情監測示范應用項目，成效顯著。此外，國家測繪地理信息局還圍繞國土空間開發、生態環境保護、資源節約利用、城市空間發展變化、區域總體發展規劃等國家重點工作，組織開展了多項地理國情監測試點，形成了一批很有價值的監測成果。

3、地理信息產業保持高速發展

當前，我國經濟發展進入新常態，經濟增長速度由高速轉為中低速，經濟結構優化升級，經濟發展方式由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。新常態下，地理信息產業保持高速發展，全國地理信息產業產值連年保持25%以上的增速。

地理信息產業不僅在國土資源管理、環境保護、城鄉建設、交通運輸、水利、林業、旅游等傳統服務領域廣泛開展服務，而且在調整經濟結構、轉變發展方式、推進生態文明建設等戰略中的作用也日益凸顯。

云計算、物聯網、大數據、虛擬現實等高技術的使用及其與地理信息的深度融合，使得地理信息實時獲取、快速傳輸和綜合處理能力極大提高，地理信息服務效能不斷提升，地理信息技術創新和市場開拓取得新進展。地理信息新產品、新服務不斷涌現。產業影響力不斷擴大，百度、阿里巴巴、騰訊、華為、中興、中國移動等大型企業紛紛涉足地理信息產業。

4、測繪地理信息公共服務范圍繼續擴大

近年來，測繪地理信息系統始終堅持“服務大局、服務社會、服務民生”的宗旨，公共服務范圍繼續擴大。

測繪地理信息部門利用地理信息資源優勢和技術優勢，先后為經濟普查、水利普查、林業普查、地名普查、不動產登記、土地確權等重大國情國力調查以及南水北調、高鐵建設等國家重大工程項目提供測繪地理信息保障服務。

在玉樹地震、舟曲泥石流、陜西山陽滑坡、北京特大暴雨、天津濱海新區爆炸、深圳光明新區滑坡等重大自然災害和突發事件處置中，開展了積極有效、全方位的測繪應急保障服務。

截至2015年底，全國333個地級以上城市全部開展了數字城市建設，262個已建設完成；建設成果在30多個領域得到廣泛應用。在數字城市基礎上，國家測繪地理信息局積極探索智慧城市的建設，已經啟動了27個智慧城市時空信息云平臺建設。

通過構建國家地理信息公共服務平臺“天地圖”，形成了國家、省、市（縣）三級互聯互通的架構體系，“天地圖”公眾版、政務版和涉密版基本建成。在政府管理決策、重大工程建設、企業增值服務、公眾日常生活等方面基于“天地圖”開發了1000多個業務化應用項目。

開發了新版公益性標準地圖以及豐富多彩的政區、交通、旅游、生活和文化創意類地圖。手機地圖、車載導航地圖、互聯網地圖給大眾生活帶來了諸多便利。

5、測繪地理信息科技創新能力提高

“十二五”時期，測繪地理信息部門大力實施“科技興測”戰略，不斷健全測繪地理信息科技創新體系，切實提高自主創新能力，強化基礎研究和原始創新，推動核心和關鍵技術攻關，信息化測繪技術體系基本建成。

地理信息獲取技術裝備創新實現重大突破。資源三號01和02號星相繼成功發射， 實現雙星在軌運行，打破了外國立體測圖衛星壟斷的局面，開啟了我國自主航天測繪的新時代。北斗衛星導航系統全面組網，成功研制高精度定位芯片，結束了我國高精度衛星導航定位產品“有機無芯”的歷史。自主研發成功機載雷達測圖系統、航空數碼相機、傾斜相機、無人飛行器航攝系統、移動測量系統等一大批技術裝備。

地理信息處理技術裝備創新取得較大進展。自主研發了大規模集群化遙感數據處理系統，生產效率提高5-10倍。基于新一代地理信息平臺軟件的操作系統和數據庫實現國產化。攻克了基礎地理信息大范圍快速更新的技術難題。

二、測繪地理信息供給側面臨的機遇

1、國家經濟結構調整新政策倒逼測繪新供給結構的形成

在世界經濟進入后危機時代和我國經濟處于“新常態”的背景下，黨中央提出了“一帶一路”戰略、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶戰略、海洋強國戰略、“走出去”戰略、大數據戰略、中國制造2025等一系列重大戰略與舉措。這些戰略的提出，體現了我國在新常態下推進經濟結構戰略性調整的方向和措施，體現了十八大報告中所提出的“改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化”的要求。

新時期下，新的發展戰略對測繪地理信息產品和服務需求量將達到前所未有的高峰。與此同時，各行業各部門對新的測繪地理信息產品和服務需求也快速增加。生態文明體制改革的深入開展，對資源環境及生態、國土空間合理利用等剛性約束越來越強，對地理空間開發利用、資源環境及生態等的監測評估等事項也提出了明確要求，這些對地理國情監測服務的需求也更加強烈。隨著突發事件頻發，應急測繪工作的重要性和需求量也大大提升，在測繪地理信息服務中占有重要地位。國家總體安全觀的提出、“走出去”步伐的加快以及中國參與國際事務的日益增多，各行各業對全球地理信息資源的需求也極其迫切。這些都要求測繪地理信息供給體系盡快進行調整， 改變過去“基礎測繪+地理信息產業”的單一的二元結構，盡快形成多元化格局。

2、國家創新驅動發展戰略為測繪地理信息供給能力的提升提供動力

黨的十八大明確提出要堅持走中國特色自主創新道路、實施創新驅動發展戰略。2016年5月，中共中央、國務院印發的《國家創新驅動發展戰略綱要》指出，要按照“堅持雙輪驅動、構建一個體系、推動六大轉變”進行布局，構建新的發展動力系統。2016年9月，習近平總書記在G20峰會演講中指出，“將堅定不移實施創新驅動發展戰略，釋放更強增長動力”，并在金磚國家領導人非正式會晤中倡議，“共同創新增長方式。要抓住中方推動制定二十國集團創新增長藍圖的契機，加快實施創新驅動發展戰略，保持總需求擴大力度，深化結構性改革，改造提升傳統比較優勢，提升中長期增長潛力?！?/p>

在國家加快實施創新驅動發展戰略背景下，物聯網、云計算、大數據等眾多高新技術將出現前所未有的快速發展和深度融合。這些技術與地理信息技術的有機結合，將帶來測繪地理信息領域生產組織體系和產品服務的全面變革和升級調整，為測繪地理信息供給能力的提升提供了強勁動力。網絡通信技術和地理信息技術的變革必將進一步催生出更多符合大眾需求的新產品、新內容。隨著國家創新驅動戰略的實施，網絡技術、信息技術的加速滲透和深入應用，將激發以智能、泛在、融合和普適為特征的新一輪信息產業變革，推動測繪地理信息服務向個性化、智能化、知識化方向發展,將大大提升測繪地理信息保障服務能力。

3、政府職能優化釋放測繪地理信息市場供給活力

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要加快轉變政府職能。李克強總理多次在政府工作會議上強調，“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措”。中央將推進“放管服”作為宏觀調控的關鍵性工具，充分調動起市場主體積極性，以此推動結構性改革尤其是供給側結構性改革。

測繪地理信息系統貫徹落實中央決策部署，積極推進和下放行政審批事項，推動簡政放權向縱深發展，清理中央指定地方實施的行政審批事項，規范了行政審批行為，清理規范行政審批設計的中介服務事項，削減行政審批過程中的繁文縟節，簡化優化公共服務流程，深入推進監管方式創新，這一系列舉措方便了企業，提高了政府服務效率，提升了企業活躍度，使得地理信息產業發展市場環境得到大大優化，測繪地理信息領域大眾創業、萬眾創新蓬勃興起，地理信息市場供給活力得到進一步釋放。

三、測繪地理信息供給側結構性改革的主要任務

1、構建新型基礎測繪，改善資源供給

基礎地理信息資源作為重要的產品和測繪地理信息服務的基礎，在測繪地理信息整個供給結構中占有極其重要的地位。構建新型基礎測繪，改變現有基礎地理信息資源供給與需求脫節問題，去除無效供給，增加符合未來需求趨勢的有效供給，是下一步改革的重點。

2、開展常態化地理國情監測，推進轉型升級

黨的“十八大”后，經濟社會發展和測繪地理信息轉型都對地理國情監測都提出了迫切需求。一方面，經濟發展新常態、國家總體安全新布局、全面深化改革新舉措、國家“走出去”戰略等對地理國情監測的需求越來越強烈和深入。資源生態環境保護、國土空間合理保護利用已成為制定經濟社會發展戰略的重要考量要素，正逐步步出“務虛”式的理論討論階段，而步入“務實”式的政策落地新階段。新修訂的《國家安全法》加強了生態、資源、信息等領域的安全管控。生態文明體制改革的相關制度、措施和具體工程項目正在加緊制定并相繼出臺。推進“一帶一路”建設，參與全球治理，也需要及時、準確掌握自身地理國情和外部地理世情。地理國情監測體現新時期測繪地理信息職能定位、服務方式、生產工藝、組織模式等方面的深刻變革，當前宜充分利用國家高度重視地理空間利用和資源生態環境這一契機，強化監測服務，彰顯測繪地理信息服務經濟社會主戰場的作用。按照供給側改革要求和適應經濟社會發展對地理國情監測多元化的需求，構建起由“兩個類型、三個層級”的監測任務組成，“規劃編制、需求項目征集、項目論證、組織實施、提供服務”的五個工作環節組織實施的地理國情監測業務體系。

3、加快發展地理信息產業，實現地理信息價值的最大化

加快發展戰略性新興產業是實施供給側結構性改革，調整產業結構、培育經濟新增長點的重要方向和舉措。地理信息產業是高技術服務業和戰略性新興產業，在近些年高速發展的同時，也存在一些亟待解決的問題，主要是：產業分工不明確，有同質化趨勢，產業融合化程度和創新度不高，產業園區內空間布局分散，與區域優勢、產業基礎、制度環境不完全契合等。

在國家供給側結構性改革的大背景下，加快發展地理信息產業，需要政策支持，市場導向，完善地理信息產業的產業結構，優化產業布局，提高供給體系質量和效率，實現地理信息價值的最大化。

4、堅持科技自主創新，引領能力提升

新的歷史時期，我國經濟進入新常態，國家提出加快供給側結構性改革，大力發展“互聯網+”、“中國制造2025”、“促進大數據發展”等行動計劃，關鍵就是要發揮科技創新在全面創新中的引領作用，使各項科技創新成果切實轉化為現實生產力，推動經濟結構調整和發展轉型。當前，加快測繪地理信息科技自主創新已成為推動測繪地理信息領域供給側結構性改革的首要任務，通過科技創新全面提升生產服務能力，革新生產工藝流程和提高服務效率，使測繪地理信息生產和服務更加貼近現實需求、貼近生產生活。為此，必須進一步明確測繪地理信息科技創新的發展方向和主要任務，著力解決制約甚至阻礙科技創新的體制機制問題，積極培育和建立有助于提高廣大測繪地理信息工作者積極性和創造性的創新環境，大幅提升科技創新對事業轉型發展的貢獻率。

5、加強測繪地理信息公共服務，改進服務提供機制

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要加強各類公共服務提供。這也是供給側結構性改革的重要目標。測繪地理信息公共服務是公共服務的重要組成部分，是以政府財政投入支撐，由測繪地理信息行政主管部門向社會直接或間接提供與測繪地理信息有關的各類產品和服務的總稱。 從廣義上說，它包括測繪業務活動產生的公共產品和服務、政務信息提供和公開等，主要有基礎測繪產品服務系列、地理國情監測產品服務系列、航空航天遙感測繪產品服務系列、應急測繪產品服務系列四大類。加強測繪地理信息公共服務，發展多樣化服務模式，不斷改進服務提供機制，完善服務相關標準和政策。

6、提高監管水平，支撐供給側結構性改革

推進測繪地理信息領域供給側結構性改革，不僅需要從生產服務上提高有效供給水平，而且需要提升監督管理的信息化水平，為推進生產服務端的結構性改革提供有力支撐和保障。從監管流程上來說，就是要做好事前、事中、事后監管；從監管領域上來說，就是要加強市場準入、市場主體的行為活動等方面監管，確保建立一個公平公正競爭有序充滿活力的市場環境。