博弈視角下“多規合一”協調模式成本的比較研究

羅珊

天津商業大學 公共管理學院,天津 300134

博弈視角下“多規合一”協調模式成本的比較研究

羅珊

天津商業大學 公共管理學院,天津 300134

“多規合一”的本質是規劃協調，隨著“多規合一”規劃體系建設與協調合作實踐的逐步深入，主管部門之間的協調途徑成為關注焦點，不同的協調途徑將帶來建設成本差異，對權益分配也會產生影響。各規劃主管部門同時也是行政職能機構，圍繞協調模式展開部門博弈。本文運用博弈論方法比較兩類協調模式的一次博弈成本與重復博弈下的長期成本，并分析其可行性以及改變條件對博弈結果的影響，以便創新部門“多規”常態化合作的實踐方式，為完善規劃體系服務。

博弈;多規合一;成本比較

1 研究問題的提出

“多規合一”是指以國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃為基礎，綜合生態建設規劃、交通規劃以及教育、衛生等專業規劃，協調解決“多規”間的沖突和矛盾，統籌部署城鄉空間資源，搭建城鄉規劃管理“一張圖”，形成各部門空間管理的工作底圖[1]，其本質是一種規劃協調工作[2]。試點城市普遍采用的協調模式包括以體制改革為主的行政機構合并模式，和以技術統籌為主的規劃整合模式，兩種模式均在一定程度上打破計劃經濟體制在規劃領域固化而形成的行政壁壘，但由于“多規合一”著力構建完善的空間規劃體系，以往適用于少數規劃的機構合并模式不一定符合“多規合一”的管理實施要求；此外，弱正式博弈仍然作為部門交流的重要觸媒，增加額外行政成本。因此，究竟哪一種協調模式更適應“多規合一”長期運行要求，是構建規劃體系必須面對的重要行政問題。本文從博弈視角對比兩種協調模式的成本，探究二者常態化運行的可能性。

2 “多規合一”的協調模式及其成本構成

根據黃葉君對“三規合一”的研究，國內城市和地區普遍采用的實踐方式可歸納為體制改革模式和規劃整合模式[3]。本文以行政機構合并模式代替體制改革模式進行研究，強調市縣層面相關機構的行政職能，凸顯部門博弈過程。

2.1 典型模式探析

行政機構合并模式集中于具有行政職能的國土部門、城鄉規劃部門、發展與改革委員會等，合并范圍較小，規劃主管部門通常都具有獨立的編制體系與實施辦法，代表性城市有上海市、武漢市、深圳市。上海市在城市總體規劃的基礎上結合土地利用指標要求形成新的市級土地利用總體規劃；在行政管理方面，“同類項合并”將內部機構簡化為多個業務處。武漢市合并規劃部門與國土部門，對接的三個層級分別是市（鎮）級、區（村）級與鄉級土地利用總體規劃，規劃審批權限上收至規劃審批機關的同級國土部門以及原審批機關，同審同調，強化上位規劃對下位規劃的管控。深圳市分別按照“兩規”各自的編制內容和上報要求履行報批程序。典型城市以快速城鎮化為社會背景，錨固城市格局，有三點共通變化。

表1 典型案例共同點Table 1 The common of typical cases

規劃整合模式是指在保持行政機構獨立的前提下，由新建中間組織或依靠某主導規劃單位予以協調，共同完成規劃標準、底圖、期限、數據平臺、審批流程等制定整合工作。以云浮市、廣州市為代表。云浮市首先成立市“規劃編制委員會”，剝離并重置市國土局、城鄉規劃局、發展與改革委員會的規劃編制職能，統一技術人員與編制平臺，整合后的規劃分別交由原規劃主管部門執行，并在執行部門與規劃編制委員會之間進行動態反饋。廣州市成立“三規合一”工作領導小組并下設辦公室和專責小組，建立工作領導小組會議制度解決重大問題與決策重大事項，區領導小組下設辦公室制定試點區工作計劃。總之，運用規劃整合模式編制“多規合一”有以下特點。

表2 規劃整合模式各階段特征Table 2 Characteristics in each stage of planning integration model

2.2 “多規”協調模式的主體與成本構成

要確定協調模式的成本構成，首先必須明確協調主體及其關系。

表3 模式主體分析Table 3 The analysis of model subject

由于政府用人傾向及規劃單位人事任免受政府管控等因素影響，第三類主體本應具備的第三方客觀立場可能發生扭曲并向地方政府意志偏移，在利益關系中逐漸被邊緣化，故實質上直接承擔“多規”編制、實施、修訂等工作并具有主體行政意志的是第一、二類主體。

假定不存在其他創新模式，要么采用行政機構合并模式，要么選擇規劃整合模式，二者都必須經歷規劃編制及實施兩個階段，故本文將“多規合一”的成本分布于這兩個階段：

（1）規劃編制階段，兩種模式均無法避免技術成本支出，包含技術主體的人力成本、數據獲取成本、平臺建設成本等。合并行政機構實質在體制層面實行“一盤棋”計劃，短期內合并的第二類主體在權力結構、業務事項、工作流程等各方面進行對接，需要付出大量的行政成本，優勢是使外部成本內部化；規劃整合模式在編制階段需要付出一定組織成本，如果新建中間協調組織，則這部分主要由第一類和第二類主體同時擔負，如果由某部門主導“多規”工作，則主要由該部門承擔，因涉及的工作人員和任務事項不多，所以與合并機構相比成本偏少。該時期規劃部門之間尤其依賴非正式組織關系的“弱正式博弈”來爭奪土地發展權。“弱正式博弈”是指通過正式的談判與函件不能達成同級部門配合處理行政事務的現象[4]。

（2）規劃實施階段，第二類主體依照文件圖例按部就班地執行，各部門對于土地發展權的爭奪從暗處轉移到明處。對于合并機構模式而言，既然早已合并工作機制，那么，利益一致化將消弭此類博弈，其他部門所產生的邊界矛盾也會相應減少，且合并后的規劃審批權限收緊，擠壓了原規劃部門的利益空間，阻止行政效率低下造成社會效益流失；對于規劃整合模式而言，盡管新的協調管理制度降低了原部門之間的博弈成本，但權益之爭在所難免，為此付出的協調成本仍然會居高不下。因此，規劃協調的兩種模式總成本的公式如下：

行政機構合并模式總成本=(技術成本+短期機構合并成本+內部化成本)+(行政協調成本)

規劃整合模式總成本=(技術成本+組織建設運行成本+弱正式博弈成本)+(行政協調成本)

3 “多規合一”協調模式博弈成本的比較分析

在決定究竟采用怎樣的行政協調方式實踐并最終達到決策均衡之前，職能部門尚未制定對所有參與主體都具有約束力的“共贏”協議，因此決策前的過程屬于“非合作博弈”，產生于平行的第二類主體中，博弈收益取決于行政成本支出的大小。

3.1 模型假設

假定某城市“多規合一”的參與部門是第二類主體中的部門A與部門B，二者能夠隨時溝通意愿，了解對方動向，信息處于完全流通狀態，且雙方策略選擇大致同步，屬于完全信息靜態博弈，該博弈可表示為G={Si|i?N；ui|i?N}={SA，SB；uA，uB}，其假設條件如下：

（1）該博弈模型中的參與主體為部門A與部門B，二者在行政管理層中均屬于平行職能部門，為理性參與主體，以“利己”完全理性原則為決策標準，力圖在項目審批權、空間管制等方面促進收益最大化，一方參與主體的策略發生變化會影響另一方的策略選擇。

（2）每個參與主體可以選擇“合并機構模式”或“規劃整合模式”，依據二者的策略集合，構造參與主體的策略空間。

（3）參與主體在不同策略下得到的損益值即“支付”，策略選擇與策略支付共同構成“支付矩陣”，參與主體以總支付對比后的結果作為選擇標準。規劃編制階段技術成本支出為a，合并機構或新建組織的成本支出為b和c，內部化成本為d，弱正式博弈交易成本為f，行政協調成本分別為m與n。

3.2 一次博弈的支付矩陣

在規劃聯合編制階段，a是固定的技術成本，合并機構模式的組織成本為b，內部化成本為d，因此規劃整合模式的支付為a+b+d+m；同理可得規劃整合模式的支付為a+c+f+n；當一方選擇規劃整合模式，而另一方堅持與其他部門合并時，前者因另一方合并機構而節省組織建設成本c，比如規劃部門與國土部門合并后核心“兩規”基本完成對接，其他部門就可以免去新建組織所需的人力物力，因此單方選擇規劃整合模式的參與主體的支付為a+f+n。為了方便計算，將固定值a省略后，相應的策略支付矩陣如下。

表4 “一次部門博弈”的支付矩陣Table 4 The payment matrix of"one sector game"

在一次博弈的情況下，若兩個部門都選擇合并機構，策略空間為{合并機構，合并機構}，支付空間{b+d+m，b+d+m}。如果兩個部門均選擇規劃整合模式，策略空間為{規劃整合，規劃整合}，相應支付空間為{c+f+n，c+f+n}；當c+f+n>b+d+m時，規劃整合模式成本支出要大于合并機構模式，因此兩個部門同時選擇合并機構模式符合利益最大化原則；反之，若c+f+n

當其中一個部門選擇（與其他職能部門）合并機構，另一個部門不愿意合并，轉而選擇規劃整合模式時，由于中間協調組織往往由上級政府組織建設，下級職能部門行政成本支出較少，但能享受到組織成立之后由行政成本下降帶來的收益，所以二者的支付空間為{b+d+m，f+n}。如果b+d+m>f+n，合并機構模式的成本支出始終大于規劃整合模式，那么所有參與主體都不會選擇成本高的合并機構策略，因此策略空間{規劃整合模式，規劃整合模式}及其支付空間{c+f+n，c+f+n}便成為一次博弈的納什均衡。

3.3 重復博弈的收益分析

“多規合一”并非靜態管理，實施階段需要經常反饋信息、滾動修訂，動態管理特征突出，因此本文在此引入“重復博弈”，即“形式上是原博弈的重復進行，但博弈方的行為和博弈結果卻不一定是原博弈的簡單重復”[5]。由于規劃修訂長期存在，因此編制階段的成本并不會完全消失。在行政機構合并模式中，合并機構成本b只存在于一次博弈之中，不會長期支出，因此重復博弈下該模式的總成本為d+m，而內部化成本d與協調成本m將逐步減少，最終保持在較低支出水平；此時規劃整合模式的組織運行成本和弱正式博弈仍然存在，且部門之間的協調成本將有所下降并保持在一定水平，但顯然n要比m高，其總成本為c+f+n，此時支付空間的成本支出順序為c+f+n>f+n>d+m，顯然無論部門A選擇什么模式，合并機構都是部門B的嚴格占優策略，同樣，無論部門B選擇什么模式，合并機構都是部門A的嚴格占優策略，這說明在重復博弈及長期行政管理中，合并機構策略更具優勢。

假若合并的機構數量不止兩個，其可行性又如何呢？佛山市順德區將“五規合一”與大部制改革掛鉤，使發展與改革部門、統計部門、規劃部門合并為“發規統局”，從內部化成本來看，“發規統局”與鎮街執行部門只有業務指導關系，并無行政隸屬關聯，導致內部化的外部成本短期內大量增加，并且在長期內保持在較高支出水平；從行政協調成本來看，順德區強調分權制衡，規劃編制、審批、監督三權分立，事權劃分較清晰，但“發規統局”因裁汰冗員以及業務對接流程復雜等導致內部行政事務繁瑣、行政效率低下，使得內部交易成本大幅增加。可見，合并多個機構在短期內沒有達到均衡狀態。

3.4 引入獎懲制度后的策略改變

如果在規劃協調實施階段出現“弱正式博弈”情況，參與協調的職能部門在體制分割下可能選擇非正式社會關系為解決途徑，其交易成本隨著私交程度與利益關系復雜程度的變化而變化。面對缺乏制度引導的部門博弈，可由上級政府引入相關制度適當干預，通過設置激勵懲罰機制降低弱正式博弈成本[6]。假設上級政府適當干涉弱正式博弈過程，引入獎懲制度，具體表現為：配合協調的部門獎勵值為p，不配合協調的部門不僅會受到懲罰，懲罰值為q，而且會試圖通過弱正式博弈達到自身目的，為庇護關系付出交易成本t，并使得其他部門得不到協調帶來的收益r，則弱正式博弈的總支付為r-t。引入獎懲制度后的支付矩陣如下。

表5 引入獎懲制度后的行政成本支付矩陣Table 5 The administrative cost payment matrix after the introduction of rewards and punishment system

當p>0>r-t-q，懲罰強度較大，部門A選擇配合時，“配合”是部門B的占優策略，部門A不配合時，“配合”仍然是部門B的占優策略，因此{配合，配合}是兩個部門的均衡策略；當p>r-t-q>0，懲罰強度降低，一方選擇不配合時，另一方選擇“配合”將會得不償失，其結果為混合策略，納什均衡消失。同理，當r-t-q>p時，不論部門A選擇什么策略，“不配合”都是部門B的占優策略。因此，獎勵和懲罰強度必須要到達一定程度才能發揮制度效力，使制度優勢彌補規劃整合模式的缺陷。

3.5 以成本分析推進“多規合一”的思考與建議

對比“多規合一”協調模式部門博弈模型的成本分析，可得出三點結論：第一，以行政協調成本、交易成本等為衡量參數，短時期內規劃整合模式以低成本、高社會收益占據優勢地位，而在長時序重復博弈模型中，合并行政機構模式的低交易成本優勢凸顯，更有利于部門實行“多規合一”；但引入獎懲制度后，規劃整合模式在長時期內也具備可行性。第二，合并機構模式即便在長時序內也仍然存在合并范圍較小的局限性，且需要強大的區域經濟實力作為支撐，并不具備覆蓋全體規劃主管部門進行體制改革的引導能力，因而多數相關部門并不會選擇該模式，以避免將來極易產生的沖突，理性傾向顯而易見。第三，由于現行相關法律法規不完善，制度化程度低，無論采用哪種模式，仍然存在因管理單位矛盾而在規劃編制與實施、監督等環節產生的交易成本以及因競爭而產生的利益博弈，因此，建立全面協調的制度是控制行政成本、削弱非正式社會關系的關鍵。

對此，推進“多規合一”可考慮以下對策：首先，考慮“多規合一”給不同區域范圍、不同經濟發展狀況的各地方政府和相關部門帶來的顯性成本和隱性成本，后者包含更多需要體制創新的要素，難以定量分析，尤其需要深入考察。其次，突破合并機構的體制創新形式，尋找解決體制分割帶來的不便的新辦法，創新實踐機制，健全“多規合一”的配套建設。最后，在頂層設計層面加強相關法律政策的體制保障，確定規劃體系中各類規劃的功能位序和空間管控的范圍，加強建設獎懲機制，據此界定相關職能部門的事權與土地發展權，減少弱正式博弈的機會。

4 結語

“多規合一”是規劃體系與行政管理轉型的契機，兩種協調模式在各自特定的客觀環境條件下發展起來，體制先行極大推動了技術創新，技術統籌為有序銜接的規劃整合提供基礎，兩種模式相輔相成，在部門博弈中具有不同的綜合成本與經濟社會效益，總體而言都有長期作用的可能性，據此推斷，綜合運用兩種模式或許能夠更好實現常態化協調運行目標。

[1]張 強.基于“多規合一”的規劃體制創新研究——以莆田實踐為例[J].福建建筑,2014(7):7-10,90

[2]蘇 涵,陳 皓.“多規合一”的本質及其編制要點探析[J].規劃師,2015(2):

[3]黃葉君.體制改革與規劃整合——對國內“三規合一”的觀察與思考[J].現代城市研究,2012,27(2):10-14

[4]王 清.行政執法中的部門博弈:一項類型學分析[J].政治學研究,2015(2):69-78

[5]范如國,韓民春.博弈論[M].武漢:武漢大學出版社,2006:223

[6]林 堅,陳詩弘,許超詣,等.空間規劃的博弈分析[J].城市規劃學刊,2015(1):10-14

Research on Comparison among Costs of Collaboration Models of“Multi-planning Integration” in View of Game

LUO Shan
College of Public Management/Tianjin University of Commerce,Tianjin300134,China

The essence of “Multi-Planning Integration”is planning and coordination,with the development of the"multi-regulation and one"planning system and the practice of coordination and cooperation,the coordination between competent departments has become the focus,different ways of coordination will bring about the difference of construction costs,and also affect the distribution of rights and interests.Each planning department is also an administrative function organization,which launches departmental games around the coordination model.In this paper,the game theory is used to compare the game cost of two types of coordination model and the long-term cost under repeated game and analyze the feasibility and the influence of changing conditions on the result of the game,so as to make the innovation department"multi rule"normalization cooperation practice,and serve the improvement of the planning system.

Game;multi-planning integration;cost comparison

F243.2

A

1000-2324(2017)04-0516-05

2017-03-11

2017-04-23

羅 珊(1991-),女,碩士研究生.主要研究方向為城市建設與土地資源集約利用.E-mail:CAROL_ling33@126.com